<< Пред. стр. 48 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
предложение получило название отрицательного подоходного налога.
Все лица должны были бы декларировать налоговые доходы, но только те из них,
чей доход превышал бы некоторое пороговое значение, должны платить подоходные
налоги; те же, у кого он был бы ниже критического уровня, получали бы от
государства чек. Рассмотрим налоговую систему, в которой каждый получает чек от
государства, скажем, на 1000 дол. в год, но затем отчисляет государству, положим,
треть каждого заработанного доллара. Те лица, у которых доход меньше 3000 дол.,
получали бы от государства чистый доход. Лица же с доходом свыше 3000 дол. были
бы вынуждены платить государству больше, чем они получают от него. Одобряющие
указанную систему подчеркивают, что она не только проще в административном
отношении, но и менее унизительна, нежели действующая система, вынуждающая
налогоплательщиков предоставлять в несколько органов доказательства своих низ-
ких доходов. Кроме того, защитники данного предложения указывают, что неявные
налоговые ставки, подразумеваемые действующей налоговой системой, либо подры-
вают желание работать, либо стимулируют сокрытие доходов. Если право человека
на получение пособия значительно снижается по мере роста дохода, тогда чистый
рост его потребления от увеличения дохода может оказаться весьма ограниченным.
Как результат в целом ряде работ, таких как помощь в домашнем хозяйстве,
чрезвычайно широко распространена практика сокрытия доходов. В общем-то,
конечно, спорно, сможет ли переход к отрицательному подоходному налогообложе-
нию изменить указанное положение вещей.
В 60-70-е гг. было проведено много исследований для определения эффекта
нашей действующей системы благосостояния, направлений ее реформирования и
количественной оценки связанных с ней убытков. Считается общепризнанной
низкая эффективность ОДД, продовольственных талонов и помощи с жильем11
(порядок цифр — от 0,1% для ОДД до 0,3% для продовольственных талонов и
помощи в жилье) по сравнению с ПСДИ12.
Предметом споров выступает также величина потерь благосостояния. Более
детально мы обсуждаем, как эти цифры измеряются, в гл. 18, а в гл. 19 мы
рассматриваем воздействие программ благосостояния на предложение труда.
Сторонники отрицательного подоходного налогообложения также указывают, что
его следующим преимуществом является тот факт, что оно позволяет людям
В результате многие из тех, кто может быть включен в программу, не пользуются пособиями,
и, таким образом, программы оказываются менее действенными в достижении их целей.
11 Danziger S., Haveman R., Plotnick R. How Income Transfers Affect Work, Savings and the Income
Distribution//Journal of Economic Literature, September 1981. P. 996.
12 Напр., оценки Дж. Хаусмэна (Hausman J. The Labor Supply. In: How Taxes Affect Economic
Be/iavior, ed. J.H. Aaron and J. Pechman. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1981. P. 27-72)
в 37 раз выше, чем полученные Р. Моффиттом (Moffitt R. An Economic Model of Welfare Stigma.
Rutgers University mimeo, 1980.)
342 Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
расходовать деньги в соответствии с их личными предпочтениями. Оно не так
нарушает их стереотипы в расходах, как существующая система благосостояния с
ее натуральным вспомоществованием.
Хотя идея отрицательного подоходного налога получила широкую поддерж-
ку, она столкнулась с одной серьезной проблемой: предоставление, как это
многими видится, минимального уровня поддержки требует установления высо-
ких предельных ставок налога. Действующая система, как мы сказали, влечет
за собой установление высоких эффективных налоговых ставок для самых
бедных. Переход к отрицательному подоходному налогообложению понизил бы
налоговые ставки для этих лиц, но поднял бы их для лиц со .средним доходом.
Это было бы не только непопулярным с политической точки зрения, но,
существует мнение, могло бы иметь и серьезные дестабилизирующие последст-
вия. Защитники действующей системы указывают, что, во-первых, стимулирую-
щие трудовую деятельность эффекты среди многих лиц, получающих
поддержку от существующей системы благосостояния, относительно невелики.
Значительная часть поддерживаемых лиц, таких как пожилые и нетрудоспособ-
ные, не могла бы включиться в рабочую силу или работать больше, даже если
неявные налоговые ставки были бы уменьшены. Во-вторых, могут быть сильные
стимулирующие эффекты у лиц со средними доходами. В-третьих, лица,
получающие поддержку, гораздо менее производительны, чем те, кто получает
доход ниже среднего и кто столкнулся бы с ростом предельной налоговой ставки
при предполагаемом отрицательном подоходном налоге. В-четвертых, поскольку
существует гораздо больше людей, получающих доход ниже среднего, чем
бедных, получающих помощь по социальному обеспечению, мы должны быть
особенно заинтересованными в рассмотрении эффекта стимулов при таком
изменении налоговой структуры.
Весьма ограниченная форма отрицательного подоходного налога обеспечива-
ется по действующему закону благодаря налоговым скидкам на заработанный
доход. Введенная в 1975 г., эта скидка относится только к рабочим с детьми,
имеющим низкий доход, и она имеет характер возврата, т.е. люди с низкими
доходами на деле получают чек от государства. Размер скидки — 14% от дохода
в форме заработной платы достигал максимум 800 дол. Она уменьшается на 10%
от дохода свыше 9000 дол. Таким образом, неполная семья с одним ребенком при
доходе 11 000 дол. получает скидку в 600 дол.13, и предельная налоговая ставка
по федеральному подоходному налогу равняется 25-15% "официальной" ставки
плюс 10% от уменьшения скидки на заработанный доход. В сочетании с
налогами в пользу социального обеспечения и налогами штата реальная предель-
ная налоговая ставка для такого лица может быть в пределах 30%.
НАСКОЛЬКО ЭФФЕКТИВНА НАША НЫНЕШНЯЯ СИСТЕМА
БЛАГОСОСТОЯНИЯ В УМЕНЬШЕНИИ БЕДНОСТИ?
Насколько эффективны основные трансфертные программы последних двух десяти-
летий в уменьшении неравенства? При ответе на данный вопрос становится ясно,
что он не так прост, как это кажется. Он зависит от способа измерения неравенства.
13 Эта скидка уменьшается с 800 дол. на (11000 дол.—9000 дол.) х 10%.
НАСКОЛЬКО ЭФФЕКТИВНА НАША НЫНЕШНЯЯ СИСТЕМА 343
Официальное измерение бедности — это численность людей, живущих ниже черты
бедности, которую государство исчисляет, исходя из уровня дохода, обеспечивающего
минимально скромный уровень потребления. Черта бедности зависит от размера семьи
и пересматривается ежегодно для поддержки покупательной силы в зависимости от
изменения индекса потребительских цен. В ценах 1986 г. черта бедности соответство-
вала 5360 дол. на одного человека и 11000 дол. на семью из 4 человек.
По официальным данным, 19% населения считалось бедным, когда была
объявлена война с бедностью в 1964 г.14. Численность находящихся за чертой
бедности в 1970-х гг. снизилась до 11%. Высокий уровень безработицы в 1982-
1983 гг. и сокращение благотворительных выплат во время правления администра-
ции Рейгана привели к заметному повышению доли бедных. Она поднялась до 15%
в 1982-1983 гг., но упала до 14% в 1985-1986 гг. Если включить натуральные
трансферты, доля бедных сокращается примерно на два процентных пункта для
каждого года.
Существует единодушие в том, что трансфертные программы значительно
сократили количество американцев, находящихся ниже черты бедности, хотя
программа социального обеспечения играла большую роль, чем денежные програм-
мы благосостояния. Для того чтобы измерить влияние этих программ на бедность,
недавно провели исследование, которое выявило число американцев, чьи доходы из
частных источников до трансфертных платежей упали ниже черты бедности. Доля
этих лиц, вырванных из бедности благодаря трансфертам, в 1983 г. составила 46%,
из которых 34% — благодаря денежным пособиям по социальному страхованию,
9 — за счет натуральной государственной помощи и только оставшиеся 3% —
вследствие государственной денежной помощи15. Почти все пожилые, бедные без
учета трансфертов, получили их, но 40% семей непожилых людей, относимых к
бедным, если не учитывать трансферты, не получили денежных пособий, а многим
из тех, кто получил трансфертные платежи, пособий оказалось недостаточно для
преодоления их семьями черты бедности.
ПАРАДОКС НЕИЗМЕНЯЕМОГО НЕРАВЕНСТВА
Если программы борьбы с бедностью были по крайней мере частично успешны в
движении людей с уровня ниже бедности до уровня выше ее, какого-либо снижения
в общей степени неравенства — в оценках коэффициента Джини, рассмотренного в
гл. 10 или измеренного частью общего дохода, полученного наибеднейшей пятой
частью населения, — не произошло, что является парадоксальным16. Трансфертные
перераспределительные программы, кажется, только возместили увеличение нера-
венства в доходах и до уплаты налогов, и до получения трансфертов. Силы, которые
привели к этому увеличению, сложны и не вполне понятны.
14 Официальное понятие дохода подразумевает весь денежный доход, но не принимает во
внимание натуральные выплаты (продовольственные талоны, Медикейд и т.п.).
Danziger Sh., Haveman R., Plotnick R. Antipoverty Policy: Effects on the Poor and the Nonpoor./n:
Fighting Poverty: What Works and What Doesn't, eds. Sheldon Danziger and Daniel Weinberg.
Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986. Tabl. 3.6.
16 В течение всего периода с 1947 по 1983 г. пятая беднейшая часть населения получала
приблизительно 5% всего дохода. Но источники этого дохода существенно менялись. Доля их
заработков упала с 70% в 1959 г. до 50% в 1969 г. и, наконец, в 1983 г. составила 42%. В
1983 г. государственные трансферты составляли 45% суммарного дохода этой группы населе-
ния. См.: Levy F., Michel R. Work for Welfare: How Much Good Will It Do? P. 399.
344 Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
Одна проблема, которая была поднята, — это то, до какой степени вышесказан-
ному способствовали сами государственные программы. Если, например, люди
склоняются к более раннему уходу на пенсию, стимулируемому социальным
обеспечением, то больше людей будут иметь нулевые доходы до уплаты налога и до
получения трансфертов. Государственные программы могли также способствовать
созданию семей с низкими доходами. Пожилые люди с такими доходами раньше,
видимо, жили со своими детьми. При более высоких выплатах по социальному
обеспечению они, возможно, решат жить самостоятельно. Статистически число
таких семей увеличилось, и эти люди, вероятно, лучше обеспечены, чем когда они
жили вместе с детьми.
Этот пример поднимает еще один вопрос, связанный с эффективностью государ-
ственных перераспределительных программ: до какой степени они заменяют собою
частные трансферты? Пожилые раньше получали большую помощь от своих детей.
Если при получении каждого дополнительного доллара в форме социального
пособия пожилому лицу его дети чувствуют, что теперь они могут уменьшить
сумму, которую они ему выделяют, собственно получателем пособия по программе
социального обеспечения оказываются не престарелые, а содержащие их более
молодые люди. С этой позиции то, что находится в поле зрения, — это не уровень
поддержки престарелых, а скорее вопрос о том, следует ли индивидуально или
коллективно брать ответственность за их содержание, а также экономические и
социальные последствия альтернативных подходов.
Фактор, который, без сомнения, способствовал изменению в доналоговом распре-
делении дохода, — изменение доли населения старше 65 лет (что рассматривалось
в предыдущей главе). Их нужды, помимо медицинских, за которые несет ответст-
венность программа Медикэр, видимо, будут меньше, чем аналогичные потребности
у человека, имеющего четырех детей, двое из которых учатся в колледже. 65-летний
человек, живущий один и получающий 10 тыс. дол., может жить не хуже (с
материальной точки зрения), чем семья из 6 человек, в которой четверо детей, а
доход составляет 25 тыс. дол. К сожалению, статистика не делает поправок на эти
различия в обстоятельствах, и у экономистов нет единого мнения о том, как лучше
это сделать. Тем не менее неважно, что неравенство среди семей одинакового
состава меньше, чем среди населения в целом.
Большинство экономистов утверждали бы, что следует сосредоточиться на нера-
венстве в доходах за время трудовой жизни. Существуют систематические колебания
в заработках на ее протяжении. Обычно доход человека вначале небольшой, к
средним годам увеличивается и вновь уменьшается, когда человек вступает в
пенсионный возраст. Помимо этого, могут возникать краткосрочные отклонения,
например в короткий период безработицы. Доход человека с самостоятельным де-
лом обычно снижается по мере вхождения экономики в кризис. Но люди используют
сбережения для смягчения этих отклонений в доходе в периоды, когда их предпола-
гаемое потребление превысит их предполагаемый доход (уход на пенсию, годы учебы
их детей в колледже). Рассмотрение неравенства в доходе в любой конкретный год
лучше выявляет действительную степень неравенства в обществе.
Наконец, следует сказать, что доход не может быть единственным показа-
телем неравенства. Лучшее питание, лучшее медицинское обслуживание
бедных выльется в более крепкое здоровье. За последнее десятилетие произошли
значительные изменения в различиях в некоторых важных показателях здоровья
бедных и богатых. Одно из исследований обнаружило, что показатель смертности
НАСКОЛЬКО ЭФФЕКТИВНА НАША НЫНЕШНЯЯ СИСТЕМА 345
(вероятности умереть в данный год) повышается с увеличением дохода. Это
объясняется несклонностью к диете, отсутствием физических упражнений, больши-
ми стрессами17. В другом исследовании делается вывод: "строгие свидетельства
позволяют считать, что уменьшение смертности непропорционально велико для
групп с низким доходом"18. Более того, доступ к медицинскому обслуживанию
сегодня больше не кажется сильно зависящим от дохода. Через 10 лет после
введения программ Медикэр и Медикейд среднее количество визитов врача к
одному человеку за год для всех групп было 5,1, для групп с доходом меньше 5 тыс.
дол. — 6,0, а для групп с доходом свыше 15 тыс. дол. — 4,919.
БЕДНОСТЬ СРЕДИ ДЕТЕЙ
Эта статистика провала нашей системы благосостояния в устранении бедности или
уменьшении неравенства, возможно, и не была где-либо так значительна, как в
данных, касающихся детей.
Более четверти детей рождаются в бедности — цифра, которая существенно
выросла за последнее десятилетие20. Большая часть этой бедности связана с
высокими нормами рождаемости среди не состоящих в браке подростков, особенно
несовершеннолетних. В 1980 г., например, у 9,5% несовершеннолетних темнокожих
подростков и 4,5% белых подростков наблюдалась такая рождаемость21, которая
была выше, чем в большинстве других развитых стран и во многих менее
развитых22. Из них половина не состояла в браке. Это заставляет задуматься над
тем, что это круг бедности, из которого трудно вырваться.
Иные показатели, чем характеризующие доход, возможно, более наглядно
показывают недостатки нашей системы благосостояния. Младенческая смертность
(вероятность, что ребенок умрет в возрасте до 1 года) выше у темнокожего
населения в Чикаго, чем у детей до 1 года на Кубе или в Коста-Рике. США
занимают 14-место среди всех стран по младенческой смертности23.
ПЕРВЫЕ ШАГИ НОВОЙ РЕФОРМЫ
Растущая неудовлетворенность нашей системой благосостояния подвинула прези-
дента Рейгана сделать реформу благосостояния большой темой Доклада о положе-
17 Auster R., Leveson I., Sarachek D. The Production of Health, An Exploratory Study //Journal of
Human Resources, Vol. 4, Fall 1969. P. 411-436.
18 Davis K., Schoem С Health and the War on Poverty. Washington, D. C: Brookings Institution,
1978.
19 National Center for Health Statistics, Health, United States. 1976-1977. DHEW (HRA) 77—1232
(GPO, 1977). P. 265.
Из отчета Американской ассоциации общественного благосостояния, опубликованного в:
Education Week, December 3, 1986.
21 Из работы: Moore К.A. Facts at a Glance. Washington, D.C.: The Urban Institute; Statistics
compiled from The National Center for Health Statistics, 1983. Подробнее см.:Scott-Jones D. The
Family in Contributions of the Social Sciences to Educational Policy: 1965—1985, eds. J.Hannaway
and Marlaine E.Lockheed (Berkeley: McCuthan Publishing Corporation, 1986).
Alan Guttmacher Institute, Teen-age Pregnancy: The Problem That Hasn't Gone Away. New York:
Alan Guttmacher Institute, 1981.
23 Из Фонда защиты детей, A Children's Defense Budget. An Analysis of the FY 1987 Budget and
Children. Опубликовано в Phi Delta Kappan, November 1986. С другой стороны, цифры,
приведенные в гл. 11, наводят на мысль, что Медикейд и Медикэр дают возможность большего
доступа бедных к медицинскому обслуживанию.
346 Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
нии страны 1986 г. Интерес был особенно сосредоточен на образовании "низшего
класса", привыкшего к бедности и благотворительности. В декабре 1986 г. рабочая
группа Белого дома рекомендовала: 1) повысить роль штатов и местных властей в
разработке их собственных экспериментальных программ благосостояния вместо
федеральных программ, 2) заменить натуральную помощь денежной и 3) потребо-
вать, чтобы лица, получающие государственную помощь, но способные работать,
трудились (если работа имеется)24.
В течение какого-то времени ощущалась поддержка предложений обязать людей,
пользующихся пособиями по социальному обеспечению и способных работать,
продолжать трудовую деятельность, и несколько штатов ввели такие требования в
действие. Если люди не могут найти работу в частном секторе, ее должно
обеспечить государство. Программы благосостояния, предусматривающие это поло-
жение, иногда называются Воркфэре. Поборники таких программ утверждают, что
требование продолжать трудовую деятельность вынудит тех, кто в состоянии
следовать этому требованию, отказаться от социальных пособий. Противники же
говорят, что данное требование лишено смысла, что относительно мало этих людей
могут работать, исключая матерей с маленькими детьми, и что социально нежела-
тельно требовать, чтобы последние работали. Более того, их беспокоят администра-
тивные проблемы функционирования данной системы. Будут ли действительно
выгодно использоваться те, кто занят в государственном секторе, поскольку они не
сумели найти работу в частном секторе? Не получат ли они рабочие навыки,
которые еще больше затруднят им выгодный найм в будущем? Что будет делать их
государственный работодатель в случае, если они не справятся с работой? Может ли
наше общество сохранять самообладание, видя таких людей голодающими? (Сторон-
ники такой программы полагают, что можно было бы продолжать поддерживать
таких людей социально, но в значительно меньших масштабах, чтобы дать им
стимулы проявлять себя лучше, и что любая форма занятости — лучшая подготовка
к выгодному труду, чем зависимость от социального обеспечения.)
Существует согласие в том, что упомянутые программы могут быть успешными,
только если они сопровождаются соответствующими программами профессионально-
го и общего образования. Например, в Нью-Джерси женщина, в первый раз ставшая
матерью и получающая пособие по ПСДИ (обычно молодая, безработная, не
имеющая высшего образования женщина), может рассчитывать на 4 из 10 шансов
получать пособие на протяжении 10 лет. Если образовательные и профессиональные
программы смогут уменьшить количество людей данной категории на 15%, они
более чем окупят себя.
Защитники реформ благосостояния, подобных Воркфэре, утверждают, что то, что
поставлено на карту, в данном случае больше, чем уменьшение затрат на
благосостояние. Самоуважение людей зависит от их вклада как членов общества.
Потеря самоуважения наряду с некоторыми требованиями, существующими во
многих штатах, ставящими получение пособия по ПСДИ в зависимость от
отсутствия взрослого мужчины в доме, способствует распаду семей, что в свою
очередь вносит лепту в возникновение нищеты. Формируется замкнутый круг,
который многими рассматривается как одна из наиболее важных долгосрочных
проблем Америки.
24 Executive Office of the President, Up From Dependency: A New National Public Assistence
Strategy, 1986.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ 347
Альтернативный выбор между уверенностью, что все, кто нуждается в помощи,
получают ее, и те, кто не нуждается в ней, ее не получают, между обеспечением
необходимого прожиточного минимума, особенно для детей, чья нищета ни в коем
случае не является следствием их собственных действий, а также соответствующего
набора стимулов к работе и сохранению семьи, — этот выбор, видимо, останется
источником общественных дискуссий на ближайшие годы.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Государственная помощь обеспечивает денежные и натуральные пособия бедным. Расходы на
натуральные трансферты быстро растут в последние годы, но денежная помощь (в процентах
от государственных расходов) уменьшается.
Натуральные перераспределительные программы имеют несколько недостатков: а) они
административно дороги, б) в некоторых случаях они порождают только эффект дохода
(т.е. такой же эффект, как при денежном трансферте); в других случаях вызывают эффект
замещения, и в таких случаях можно бы улучшить положение бедных с меньшими
издержками через денежные субсидии, в) результатом многих норм доступа к программе
оказывается ослабление стимулов работать, а вместе с налогом с заработной платы и
подоходным налогом штата может привести к очень высоким предельным налоговым
ставкам, г) структура норм допуска к программе вызывает неожиданные последствия,
например, программа продовольственных талонов субсидирует пользование жильем, д) эти
программы патерналистские.
У категориальных программ похожие недостатки: а) они административно дорогие, б) они
<< Пред. стр. 48 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу