<< Пред. стр. 49 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
считаются несправедливыми, поскольку к людям с одинаковыми доходами могут относиться
различно, в) иногда они искажающие, когда люди пытаются получать права на субсидии.
Однако когда группы людей различаются по своей реакции на государственные программы
предложением своего труда (или иным образом), государство может оказаться способным
добиться более высокой степени перераспределения при некоторой потере эффективности
путем предоставления категориальной помощи.
Отрицательный подоходный налог — предложение объединить программы благосостояния
с системой подоходного налога. Он обеспечил бы только денежные субсидии и устранил
нынешние программы безусловной помощи. Основное сомнение состоит в том, сможет ли
он обеспечить соответствующий "минимальный" уровень жизни самым бедным, в то же
время не устанавливая очень высоких предельных налоговых ставок для получателей
средних доходов.
Трансфертные программы за прошедшие два десятилетия уменьшили число людей, живущих в
бедности, и имели некоторое влияние на уменьшение масштабов общего неравенства. В то же
время, однако, наблюдалось увеличение степени неравенства до уплаты налогов и трансфертов.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Трансферты Проверка нуждаемости
Натуральные пособия Особый эгалитаризм
Помощь семьям с детьми-иждивенцами Черта бедности
Категориальная помощь Отрицательный подоходный налог
Дополнительное социальное обеспечение Воркфэре
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
1. Иногда считается, что государство должно ограничивать использование продовольственных
талонов для "здорового" питания. Обсудите достоинства этого предложения. Предполагается,
что было бы легко провести различие между "здоровыми" и "нездоровыми*1 продуктами
питания. Опишите последствия такого ограничения потребления индивидуумом двух видов
продовольствия.
348 Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
Рассмотрите программу благосостояния (такую как жилищная) с нормой доступа, которая
требует, чтобы доход индивидуума был ниже некоего порогового уровня. Начертите бюджет-
ное ограничение индивидуума с субсидией и без нее (отложите труд на одной оси, потребле-
ние — на другой).
Рассмотрите программу благосостояния (такую как продовольственные талоны) с пособиями,
которые уменьшаются по мере увеличения дохода индивидуума. Начертите бюджетное огра-
ничение индивидуума с субсидией и без нее. (Отложите часы работы на горизонтальной оси,
а доход на вертикальной оси). Используйте график для иллюстрации того, как уменьшаются
стимулы трудиться и как фиксированная сумма субсидии может привести индивидуума на тот
же уровень полезности при меньших денежных затратах.
Были предложения использовать государственные субсидии, чтобы помочь бедным купить
частные дома (так же как государственная программа продовольственных талонов помогает
им покупать продукты питания). Обсудите достоинства частного по сравнению с государст-
венным обеспечением жильем.
Было сделано несколько различных предложений, направленных на то, как субсидировать
обеспечение жильем. Обсудите достоинства: а) оплаты государством части расходов семьи на
жилье вплоть до некоего максимума в зависимости от семейного дохода и б) выплаты
государством фиксированной суммы пособия на жилье, зависящего от семейного дохода. В
общих случаях обсудите приемлемость и последствия корректировок, отражающих расходы
семьи на медицинское обслуживание, на продовольствие.
Допустим, вы особенно обеспокоены благосостоянием детей. Как бы это повлияло на вид
программ благосостояния, которые вы могли бы поддержать, или могли бы создать свою
программу благосостояния?
Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
Одни из самых жарких политических дискуссий в последние годы
развернулись вокруг образования — третьей по размерам вслед за национальной
обороной и социальным обеспечением статьи расходов государственного сектора.
Дебатировались вопросы финансирования образования и его обеспечения. Должно
ли федеральное правительство играть большую роль в финансировании образова-
ния? Должна ли осуществляться государственная поддержка частных школ? Должно
ли обучение быть платным в государственных университетах? Как должны имеющи-
еся фонды распределяться между необходимым образованием и продвинутым
образованием для одаренных?
В основе споров лежали следующие ключевые вопросы: каков наиболее эффек-
тивный путь обеспечения образования для американской молодежи? Какова должна
быть соответствующая роль государства и частного сектора в обеспечении финанси-
рования образования? Как осуществить выбор между равенством и эффективностью?
Какие затраты являются достаточными (или слишком высокими) в сфере образова-
ния на сегодня, делаются ли они правильно?
Обеспокоенность тем, что в американском образовании не все обстоит благопо-
лучно, достигла своего пика в последние годы благодаря докладам министра
образования Форуму имени Карнеги по образованию и экономике и Национальной
ассоциации губернаторов, в числе других критикующих положение американских
школ. Подобно тому как успех бывшего Советского Союза в 1957 г. в запуске
первого искусственного спутника, предваривший действия американцев в этой
области, был отнесен к недостаткам нашего школьного образования и дал толчок
образованию, в частности в точных науках, так и потери американского конкурен-
СТРУКТУРА ОБРАЗОВАНИЯ В США 349
тного преимущества сегодня вновь, по крайней мере частично, были отнесены к
несовершенству нашей образовательной системы. Математические навыки 8 амери-
канских представителей оказались ниже, чем у представителей девяти из двенадца-
ти ведущих индустриальных стран, учитывавшихся при сравнении1. Японские
учащиеся не только набирают больше очков, чем наши, но и проводят в школах
гораздо больше времени2.
Существуют другие стороны проблемы. Хотя число очков по стандартным тестам
для студентов старших курсов колледжей, таким, как Тест способностей учащихся
(ТСУ) и Тест американских колледжей (ТАК), немного возросло по сравнению с
минимальным уровнем, до которого оно опустилось в начале 80-х гг., оно все еще
остается ниже уровня 15-летней давности3. Между 1966 и 1982 гг. результаты
учащихся снизились по 15 из 23 экзаменов, проводимых для принятия в средние и
профессиональные школы4.
Неудивительно, что существует большее единодушие в том, что что-то неблаго-
получно, чем в том, что нужно сделать и кто должен нести ответственность за это.
В этой главе ыы обращаемся к некоторым из последних предложений по реформе
нашей системы образования. Мы даем обзор действующей структуры американ-
ского образования и приводим некоторые аргументы в пользу того, почему
образование должно обеспечиваться государством.
СТРУКТУРА ОБРАЗОВАНИЯ В США
Традиционно начальное и среднее школьное образование было в ведении общин.
Оно финансировалось ими (обычно за счет налога на собственность), нанимались
учителя, определялись изучаемые дисциплины. Штаты играют растущую роль в
финансировании образования. В 1978-79 гг. впервые поступления от штатов
превысили поступления от местных властей (как показано на рис. 15.1). Федераль-
ная поддержка образования, большей частью особых программ, таких как помощь
школам с большим числом отстающих учеников, возрастала в 1960-х и 1970-х гг.
так, что к 1980 г. она составляла почти 10% суммы ассигнований на государствен-
ные начальные и средние школы. С этого момента федеральное финансирование
снизилось до уровня, когда федеральное государство обеспечивало только 6,5%
National Center for Educational Statistics Second International Mathematics Study.
Washington, D.C.: U.S. Department of Education, 1985.
Например, в Соединенных Штатах продолжительность школьного дня приблизительно 6
часов, при 180 календарных учебных днях. Из 6 часов только 50-60% тратится на обучение
(Karweit N. Time-On-Task: A Research Review Baltimore. Center for Social Organization of
Schools; Johns Hopkins University, 1983). В Японии школьный год длится от 240 до 250 дней.
Учащиеся обычно проводят в школе 7 часов в день, а по воскресеньям — 3,5 часа. Из них 85%
времени отведено обучению (Schiller D.P., Walberg H.J. Japan: A Learning Society Education
Digest. October. 1982). Кроме того, значительная часть учащихся посещает занятия после
школы (около 75% учеников 4, 5 и 6-х классов).
Среднее количество очков по ТСУ было 445 в 1973 г., 431 в 1986 г.; среднее число очков по
математике 481 в 1973 г. и 475 в 1986 г. (в 1980 г. оно соответственно достигало 424 и 466);
среднее число очков по ТАК было 19,2 в 1972-73 гг., 18,3 в 1982-83 гг., 18,8 в 1985-86 гг.
{Education Week. October 1, 1986. P. 4.). Первый тест проводится обычно на Восточном и
Западном побережьях, второй больше принят на Среднем Западе и Юге.
Adelman С. The Standardized Test Scores of College Graduates, 1964-1982. Washington, D.C.:
U.S. Government Printing Office, 1985; Nathan J. Implications for Educators of Time for Results//
Phi Delta Kappan, November. 1986. P. 197-201.
350
Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
финансирования 1985 г.5 Однако существует большая степень вариативности как в
роли федерального правительства, так и в роли штатов. В то время как в последние
годы федеральное правительство обеспечило приблизительно 1/6 фондов для
начальных и средних школ штата Миссисипи, в штате Вайоминг оно обеспечило
менее 5%. Штаты предоставляют в среднем немногим больше половины нефеде-
ральных фондов, но они варьируются от 100% на Гавайях, где не существует
районов с местными школами, до немногим больше чем 1/3 в Небраске и немногим
меньше чем 1/10 в Нью-Хемпшире.
В то же время штаты играли возрастающую активную роль в поддержании
определенных минимальных стандартов: число дней, которое учащиеся должны
провести в школе за год, возраст, ранее которого дети не могут покинуть школу,
минимум требований к учителям, работающим в государственных школах. Эти
требования часто оговаривают. Учителя должны, например, не только получить
образование в колледже, но и прослушать определенное число курсов по педагогике.
Штаты также играют роль в определении тематики образования. Многие штаты
предусматривают курсы американской истории в 11 -м классе и принимают опреде-
Рис. 15.1. ПОСТУПЛЕНИЯ В БЮДЖЕТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НАЧАЛЬНЫХ И СРЕДНИХ
ШКОЛ. Наблюдалось постоянное увеличение относительной роли вклада штатов в государствен-
ное образование. ИСТОЧНИК: Digest of Education Statistics, 1985—1986. Tabl. 69 P. 80.
5 Из доклада министра образования, опубликованного в: Education Week. February 18, 1987.
P. 1, 18-21.
СТРУКТУРА ОБРАЗОВАНИЯ В США 351
ленный одобренный список учебников, из которого на местах должны выбирать
используемые книги. 7 штатов — Арканзас, Джорджия, Кентукки, Нью-Джерси,
Огайо, Южная Каролина и Техас — предусмотрели передачу местных школьных
округов штатам в случае "академического банкротства" — когда местные школьные
округа не удовлетворяют определенным минимальным стандартам.
Федеральное правительство не пытается устанавливать стандарты, разрабаты-
вать учебные планы, но вслед за решением Верховного суда по делу Брауна
против Министерства просвещения в 1954 г., согласно которому так называемые
раздельные, но равные образовательные учреждения для черных и белых являются
неконституционными, правительство взяло на себя активную роль в осуществлении
интеграции.
Одним из последствий контроля на местах является то, что многие богатые
общины тратили гораздо больше на образование, чем большинство бедных. Среди
тех, кто посещает частные школы, большинство (73%) ходит в католические
приходские школы. Частные институты играют гораздо более серьезную роль в
высшем образовании. Хотя большая часть ученых степеней на уровне бакалавра,
магистра, доктора получается в государственных колледжах и университетах,
почти 60% первоначальных профессиональных дипломов получается в частных
университетах.
В 1970-х гг. федеральное правительство играло возрастающую активную роль в
поддержке высшего образования, причем не институтов, а непосредственно студен-
тов в большинстве случаев в форме низкопроцентных займов. Однако во времена
Рейгана произошел значительный откат назад.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ ЧАСТНЫМ
И ГОСУДАРСТВЕННЫМ ШКОЛАМ
Индивидуальный подоходный налог может оказывать серьезное воздействие на
спрос на государственное и частное образование. Затраты штатов и общин на
образование, как и на другие нужды, в неявной форме субсидируются, поскольку
налоги штатов и местных органов власти, помимо налогов на продажи, уменьшают
федеральные поступления от подоходных налогов, а процент на облигации штатов и
местных органов власти освобожден от федерального налогообложения. Это означа-
ет, что, если моя община облагает меня налогом в 1000 дол. для поддержки
государственных школ, издержки для меня оказываются гораздо меньше, чем эта
сумма. Если я попадаю в рамки 30%-го предельного налога (т. е. я плачу 33% от
каждого дополнительного доллара облагаемого налогом дохода федеральному прави-
тельству), тогда при 1000 дол. мои федеральные налоги сокращаются на 330 дол.
Чистые издержки на государственное образование составляют для меня 670 дол.
Напротив, если я трачу 1000 дол. на частное образование, это обходится мне в
1000 дол., которые я мог бы потратить где угодно в другом месте6.
Суммарная величина налоговых расходов на образование в 1988 г. оценивалась
приблизительно в 11 млрд дол., как показано в табл. 15.1. Большая часть
этих расходов возникает благодаря вычету из федерального подоходного налога
Этот пример предполагает, что я указываю точно по пунктам мои скидки, чем просто
претендую на установленные скидки. Это делают только люди с большими расходами,
подлежащими налоговым скидкам (таким как процент на закладные под жилье). Для уточне-
ния см. гл. 21.
352 Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
суммы налогов штатов и местных властей. Поскольку величина налоговых вычетов
больше для людей с более высокими доходами, эта форма поддержки образования на
деле является регрессивной, т. е. она выгодна людям и общинам с более высоким
доходом, чем с более низким.
Таблица 15.1 ОЦЕНКА НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ НА ОБРАЗОВАНИЕ В 1988 г. ( млн дол.)
Субсидии государственному образованию из-за вычетов налогов
штатов и местных властей и освобождения от налогообложения
процентных платежей по облигациям штатов и местных органов
власти 9337
Субсидирование частного образования
Вычеты процентных платежей по студенческим займам штатами
и местными властями и исключение процентов по займам штатов и
местных властей как льгота частному образованию 630
Вычеты из налогообложения благотворительных пожертвований
на цели образования 1225
Освобождение от налогов платежей предпринимателей на помощь в
получении образования 25
Промежуточный итог 1910
Итого субсидии 11247
Источник: Special Analyses, Budget of the United States Government, Table G-2: Revenue Loss Estimates for Tax
Expenditures, by Function. 1986.
В то же время налоговая система уменьшает стимулы для частных расходов на
образование7. Если я трачу 1000 дол. на репетиторство, чтобы послать ребенка в
частную школу, я не только отказываюсь от уже оплаченного государственного
образования, но мои затраты даже не подлежат налоговым вычетам. Более того,
отдача от образования, которая выражается позднее в более высокой заработной
плате, облагается налогом. Таким образом, налоговая система уменьшает стимулы
для частных расходов на образование.
ПОЧЕМУ ОБРАЗОВАНИЕ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ И ФИНАНСИРУЕТСЯ
ГОСУДАРСТВОМ?
Роль государства в обеспечении образованием в Соединенных Штатах настолько
велика, что часто это воспринимается как само собой разумеющееся. Однако в
некоторых других странах, в то время как государство может обеспечивать
финансирование учреждений образования, большая часть самого образования может
осуществляться частными, например религиозными, школами.
СУЩЕСТВУЕТ ЛИ ЗДЕСЬ НЕСОВЕРШЕНСТВО РЫНКА?
Образование не является чисто общественным товаром. Предельные затраты на
образование одного ребенка далеки от нуля. Действительно, предельные средние
издержки (по крайней мере для больших школьных округов) приблизительно
одинаковые. И не представляет трудности установить плату для индивидуума за
пользование этой услугой.
Но налоговые вычеты даров частным школам (которые трактуются как благотворительность) в
большей степени стимулируют частное образование.
СТРУКТУРА ОБРАЗОВАНИЯ В США 353
Те, кто пытается оправдать государственное образование, исходя из несовершен-
ства рынка, обращают особое внимание на важность экстерналий. Например, часто
утверждается, что существуют важные экстерналий, связанные с наличием образо-
ванных членов общества. Общество, в котором каждый умеет читать, может
развиваться гораздо более успешно, чем общество, где это умеют немногие. Но
существует большая частная отдача от умения читать и даже при отсутствии
государственной поддержки. Почти все люди стали бы учиться этому и другим
основным навыкам. В действительности большинство из них пошли бы гораздо
дальше. Вопрос в том, будет ли дальнейшее улучшение образования создавать какие
бы то ни было существенные экстерналий, если исходить из данного уровня
образования, которое люди предпочли бы получить частным образом при отсутствии
субсидий со стороны государства. Не существует однозначного ответа на этот
вопрос. Но то, что государство должно поддерживать образование на основе такого
рода экстерналий, представляется в лучшем случае недоказанным8.
Могут существовать другие важные экстерналий, связанные с образованием.
Государственное образование могло бы сыграть важную роль в интеграции новых
иммигрантских групп в американскую культуру. Государственное образование
могло бы оказаться существенным в коренном изменении труда. Это было бы
выгодно не только отдельным лицам, но и нации в целом9.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ
Основное обоснование государственной поддержки образования вытекает из забот о
распределительных последствиях частного финансирования образования. Те, кто
более богат, хотят тратить на образование своей молодежи больше, подобно тому как
они тратят больше на машины, дома, одежду. Существует широко распространенное
убеждение, что жизненные шансы ребенка не должны зависеть от богатства его
родителей или благополучия общины, в которой живут его родители. Перспективы
большей мобильности, при которой дети получат лучшее положение в жизни, легли
в основу серьезной политической поддержки государственного образования и, по
всей видимости, сыграли важную роль в политической стабильности Соединенных
Штатов. Иммигранты, приехавшие в США в начале столетия, будучи бедными, не
чувствовали себя неудачниками. У них были надежды на будущее детей. Однако это
будущее часто зависит от доступа в хорошие школы.
НЕСОВЕРШЕННЫЕ РЫНКИ КАПИТАЛА
Озабоченность о "равенстве" может объяснить, почему государство играет активную
роль в обеспечении обучения на уровне начальной и средней школ, но не впол-
не объясняет его роль в высшем образовании. Если бы рынки капитала были
См., напр.: Windham D.M. Economic Analysis and Public Support of Higher Education: The
Divergence of Theory and Policy. — In: Economic Dimensions of Education, A Report of a
Commitee of the National Academy of Education, May 1979.
Существуют и другие экстерналий, связанные с процессом образования: студенты учатся друг
у друга, хорошие студенты получают больше от общения с другими хорошими студентами,
чем от общения с плохими. Эти экстерналий имеют важные последствия для такого вопроса,
как: должны ли студенты оцениваться по способностям? Должны ли создаваться специальные
школы для особо одаренных? Эти проблемы важны не только при обсуждении того, как
следует организовать государственные школы, но и при оценке предложений о большем
выборе родителей, особенно через государственную поддержку частных школ.
354 Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
совершенны, люди, для которых образование выгодно, для которых отдача от
образования превышает затраты, имели бы стимулы взять в долг, чтобы оплатить
свое высшее образование. Но частные кредиторы в большинстве случаев не
выражают желания давать в долг по такому поводу, и поэтому те, у кого нет своих
(или родительских) средств, были бы лишены доступа к высшему образованию без
некоторой помощи со стороны государства. Этому есть хорошее объяснение: банки
озабочены трудностями возврата ссуд. Значительные сложности, с которыми сталки-
валось государство в проблеме возврата ему займов, предоставляемых студентам,
подтверждают, что такая озабоченность небезосновательна.
Большая часть государственной поддержки высшего образования принимает
форму бесплатного или по крайней мере льготного образования в университетах и
колледжах штатов. Недавно, однако, федеральное правительство сделало попытку
решить проблему непосредственно путем грантов и займов (часто субсидируемых)
<< Пред. стр. 49 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу