<< Пред. стр. 50 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
или путем гарантий займов для получения высшего образования (так, чтобы
частные кредиторы были заинтересованы в расширении кредита.
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ
Забота о равенстве возможностей привела почти к единодушному согласию в том,
что государство должно играть определенную роль в обеспечении образования.
Менее определенно то, какой должна быть эта роль. На сегодня здесь объединяются
и обеспечение и финансирование как школьного, так и высшего образования. Если
студенты хотят получить государственную поддержку, они должны идти в государ-
ственные школы. Они могут решить поступать в частные школы, но тогда
государственная поддержка будет малой, если вообще будет. Перед образованием
сегодня стоят следующие вопросы.
Должна ли быть разорвана связь между обеспечением и финансированием?
Должна ли существовать поддержка частным школам?
Сколько должно тратиться на государственные школы? Как имеющиеся в
распоряжении государства средства на начальную и среднюю школу должны
распределяться между альтернативными возможностями использования?
Какая по размерам и какого рода помощь должна оказываться высшему
образованию?
Существуют люди, которые верят, что, положившись в большей степени на
рынок (частное производство), можно прийти к большей эффективности с меньши-
ми потерями (а возможно, и с выгодой) в равенстве, тогда как другие убеждены, что
потери в равенстве будут значительными. В следующих разделах мы даем обзор
некоторых аргументов и предложений в пользу реформ.
КАК ДОЛЖНЫ РАСПРЕДЕЛЯТЬСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СРЕДСТВА,
ПРЕДНАЗНАЧЕННЫЕ ДЛЯ ОБРАЗОВАНИЯ?
Каждый школьный округ сталкивается с проблемой того, как должны распределять-
ся бюджетные средства, выделенные на образование. Можно больше ассигновать
либо на специальное образование, на классы для неуспевающих, либо на классы
для одаренных. Если мы выделяем больше средств какому-то одному лицу, то
увеличивается его производительность. Это отдача от образования.
Если бы мы хотели максимизировать национальный выпуск, если бы только
эффективность была нашей целью, мы распределяли бы средства таким образом,
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ 355
чтобы дополнительное увеличение производительности от затраты дополнительного
доллара на одного индивидуума было бы таким же, как дополнительное увеличение
производительности от затраты дополнительного доллара на любого другого. Если
очень способные люди не только достигают более высокого уровня производительно-
сти, чем другие, на каждой ступени образования, но также и получают большие
выгоды от образования, так что предельная отдача от образования выше, то такая
политика влечет затрату большей суммы на образование способного, чем менее
способного. Для некоторых это кажется несправедливым. Эти люди полагают, что
государство должно обеспечить равенство в затратах при государственном образова-
нии. Но когда расходы на образование уравниваются, те, кто более способный, либо
те, кто имеет основы домашнего воспитания, дающие им преимущества, будут
опять-таки в лучшем положении. Соответственно есть такие, кто думает, что
государство должно использовать компенсирующее образование. Оно должно стре-
миться выравнивать не ресурсы (затраты), а выпуск (достижения). Оно должно
стремиться компенсировать недостатки происхождения для некоторых групп обще-
ства. Одна из ведущих федеральных программ специально направлена на стимули-
рование общин к обеспечению такого компенсирующего образования.
По мере того как мы выделяем больше и больше средств из фиксированного
бюджета для менее способных и все меньше и меньше для более способных,
суммарный выпуск падает, поскольку предельная отдача от образования (по
нашему допущению) для менее способных меньше, чем для более способных. Таким
образом, существует выбор между эффективностью и равенством, как показано на
рис. 15.2 А. Какую точку некто выбирает — зависит от его приоритетов, от того как
он воспринимает эффективность по сравнению с равенством.
Некоторые полагают, что кривая выбора выглядит не как на рис. 15.2 А, а так
как на рис. 15.2 В, т.е. некое движение в сторону компенсирующего образования
может в действительности увеличивать национальный выпуск. С этой точки зрения
те, кто имеет преимущество, имеет и более высокий выпуск по сравнению с не
имеющими преимуществ на каждой ступени образования, но предельная отдача от
дальнейшего образования для более способных в действительности ниже, чем для
менее способных. Это предполагает, что можно достигнуть и большей эффективно-
сти (более высокого выпуска), и большего равенства за счет по крайней мере
некоторого уровня компенсирующего образования. К сожалению, и тот и другой
взгляды мало подкрепляются эмпирическими свидетельствами.
Заметим, что различие между производительностью образования для разных
индивидуумов может быть результатом либо разницы в природных способностях,
либо различия в среде (происхождения). Существуют серьезные противоречия во
взглядах на относительную значимость этих двух факторов при толковании
характеристик кривых. В случае двух индивидуумов с одинаковыми врожденными
способностями, но различным происхождением природа связи между образованием и
производительностью может зависеть от того, является ли домашнее образование
(происхождение) заменяющим или комплементарным по отношению к школьному.
Если домашнее образование дополняет школьное, это означает, что оно усиливает
отдачу от образования. Если оно заменяет школьное, то чем лучше образование
дома, тем меньше отдача от официального образования.
РЕФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
До последнего времени дискуссия касалась распределения средств внутри школьно-
го округа между учащимися с различным происхождением и способностями. В
356
Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
течение последних двух десятилетий велись споры в связи с другим аспектом
распределения ресурсов на образование. Расходы на одного ученика в одних
общинах гораздо выше, чем в других. Разные общины имеют разные возможности
для финансирования образования. Кроме того, они выражают разные "вкусы".
Общины с одинаковыми средствами могут тратить различные суммы на образование.
Эти различия по крайней мере частично могут быть объяснены использованием
различных моделей голосования, которые мы обсуждали в гл. 6. Можно представить
себе общину, где большинство населения преклонного возраста, мало заинтересо-
ванного в образовании, и общину со сходными ресурсами в расчете на одного
учащегося, в которой большинство избирателей имеет детей школьного возраста.
В 1971 г. Верховный суд Калифорнии постановил в деле Серрано против
Прайеста, что существующая практика финансирования государственных школ в
Рис. 15.2. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ВЫБОРЫ МЕЖДУ СПРАВЕДЛИВОСТЬЮ И ЭФФЕКТИВ-
НОСТЬЮ РАСХОДОВ НА ОБРАЗОВАНИЕ .(А) Могут существовать серьезные альтернативы
указанного вида распределения расходов на образование. (В) При определенных условиях боль-
шие расходы в пользу менее благополучных одновременно увеличивают эффективность (рост
национального выпуска) и уменьшают неравенство.
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ 357
штате неконституционна. Калифорнийский суд провозгласил, что "право на образо-
вание в государственной школе — основополагающий момент, который не может
зависеть от благосостояния". Финансирование образования за счет местных налогов
на собственность создавало именно такой прецедент. Постановление требовало,
чтобы Калифорния разработала альтернативный метод финансирования образова-
ния. Соответственно и в некоторых других штатах были приняты аналогичные
решения. Они трактовали положения конституций штатов как накладывающие
определенные обязательства на эти штаты обеспечить получение всеми детьми
одинакового образования.
С другой стороны, в 1972 г. Верховный суд США в деле независимого
школьного округа Сант-Антонио против Родрипоса постановил, что финансирова-
ние в Техасе не нарушило статью о равной защите Конституции США (14-ю
поправку), хотя это и вылилось в большие различия в затратах.
Эти решения сосредоточили внимание на нескольких важных проблемах. Долж-
ны ли расходы быть равными во всех общинах штата? Или необходимо только
требовать, чтобы в каждой общине был обеспечен минимальный уровень образова-
ния? Если предписывать равенство, то это, по всей вероятности, не будет стимули-
ровать общины тратить больше на своих детей. Некоторые штаты определили
верхнюю границу расходов: равенство достигается не только за счет поддержания
минимального уровня, но и за счет снижения максимального. Если только
минимальный стандарт является обязательным, то как его определять? Очевидно,
что, если этот стандарт устанавливается на достаточно низком уровне, он не будет
иметь никакого эффекта. Если настаивать на равенстве, какие уточнения нужно
внести в разницу в затратах на образование в различных общинах или как
изменить структуру учебных заведений? Достаточно ли равенства затрат? Некото-
рые общины могли бы использовать средства для развития спортивных комплексов,
другие — для создания лучших программ по формированию базовых навыков.
Третьи могли бы ассигновывать больше средств на специальные образовательные
программы. Результатом является различие в подходах к одинаковым людям,
которые оказываются жителями разных общин. Но обеспечение равенства потребо-
вало бы ликвидации контроля со стороны общин и установления централизованной
системы образования в каждом штате.
Проблема состоит не только в главном выборе между равенством и эффективно-
стью. Некоторые полагают, что каждый родитель должен иметь право принимать
решения, касающиеся образования его ребенка. При местном контроле за образова-
нием родители по крайней мере чувствуют, что они могут иметь некоторое влияние
на результаты. Следовательно, местная автономия школ стала для многих почти
самим собой разумеющимся правом. Некоторые люди, вероятно, все еще поддержа-
ли бы контроль со стороны местных властей, даже если бы возможно было показать,
что централизованный контроль оказывается и более эффективным, и больше
учитывающим равенство. Для других проблемой оказывается выбор между правами
родителей (принять решение об образовании детей) и правами детей (равенство
возможностей независимо от того, кто их родители).
Штаты прореагировали на это беспокойство попыткой увеличить равенство при
сохранении по крайней мере определенной доли местной автономии. Например, в
Нью-Джерси штат расширил свою роль в финансировании образования (более
бедные округа получили гораздо больше помощи, чем более благополучные). Штат
установил минимальные стандарты образования, обязательные для всех округов
358 Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
(когда Трентон не сумел удовлетворить эти стандарты и не предпринял мер,
которые казались необходимыми властям штата для исправления недостатков, штат
забрал этот школьный округ), а также установили потолок расходов для школьных
округов с высокими расходами.
Ограничения на равенство, порожденные выбором родителей. Некоторые из
этих попыток достижения большего равенства, такие как установление потолков
расходов для богатых школьных округов, критиковались как саморазрушительные.
Что представляет проблему, так это не просто степень неравенства в государствен-
ных школах, а общая степень неравенства в нашем обществе. До тех пор пока
государство не захочет запретить людям учиться в частных школах, любая попытка
введения излишнего равенства в государственной системе образования будет приво-
дить к тому, что люди пойдут в частные школы.
В Англии периодически возникали предложения правительства активно дестиму-
лировать частные школы, исходя из того, что частное образование приводит к
социальной стратификации (только высшие классы или верхушка средних отправля-
ют детей в частные школы). Но для Соединенных Штатов ограничения, вводимые
для частных школ, могли бы оказаться неконституционными. В любом случае не
возникает предложения, чтобы частные школы активно дестимулировались, хотя и
существуют разногласия о том, должны ли частные школы получать государствен-
ную поддержку, о чем мы скажем ниже.
Те, кто может позволить себе отдать ребенка в частную школу, могут склоняться к
этому, если они полагают, что государственные школы не обеспечивают их детям
соответствующего образования. В чисто экономическом смысле родители могут считать,
что отдача от вложения в своих детей превышает отдачу от вложения в другие активы.
Образование как средство отсева. Взгляд на образование, который мы предста-
вили, называется позицией с точки зрения человеческого капитала. Образование
есть вложение в отдельных лиц, которое приносит отдачу, как и любое другое
вложение капитала10.
Альтернативный взгляд на образование заключается в том, что одна из важнейших
функций образования — идентификация способности различных людей. Кто дольше
учится в школе, тот получает впоследствии более высокую заработную плату и
считается более продуктивным производителем. Но это не является результатом того,
что школы увеличили производительность таких лиц, скорее школы определили тех,
кто является наиболее продуктивным производителем. Школьная система рассматрива-
ется как средство отсева, отделяющее самых способных от менее способных11.
Если этот взгляд верен и если даже часть отдачи от образования представляет
собой выявление тех, кто более производителен, выбор между эффективностью и
равенством может быть значительно меньшим, чем был бы в случае, если
первопричиной того, что получившие лучшее образование зарабатывают больше,
являлось то, что благодаря образованию их сделали более производительными.
Сокращение "отсева" может уменьшить степень неравенства без снижения чистого
Существует обширная литература по данной проблеме, (см., напр.: Becker G. Human Capital:
A Theoretical and Empirical Analysis with Special References to Education. New York: National
Bureau of Economic Research, Columbia University Press, 2nd ed., 1975).
11 Этот взгляд выдвинут: Stiglitz J.E. The Theory of Screening Education and the Distribution of
Income//American Economic Review 65 (1975): 283-300; Spence A.M. Job Market
Signaling//Quarterly Journal of Economics 87 (1973): 355-74; Arrow K.J. Higher Education as a
Filter//Journal of Public Economics 2 (1973): 193-216.
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ 359
национального выпуска. С другой стороны, если этот взгляд правильный, может
оказаться труднее воспользоваться государственным образованием как средством
содействия равенству. Во-первых, затраты на образование могут иметь относительно
малое воздействие на производительность. Во-вторых, если государственные школь-
ные системы не сумеют выявить самых способных, люди, полагающие, что их дети
входят в данную категорию, будут использовать другие средства выявления таких
способностей. Одним из них будет учеба в частных школах. Даже если бы
государство преуспело в уменьшении неравенства среди выпускников государствен-
ных школ, все же могло бы остаться неравенство между выпускниками государст-
венных и частных учебных заведений.
Заметим, что обе позиции: и отсева, и человеческого капитала, соответствуют
систематической корреляции между уровнем образования и заработком: средний
заработок у более образованного выше, чем у менее образованного.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ЧАСТНЫХ ШКОЛ
В последние годы существовала возрастающая политическая поддержка финансовой
помощи частным школам. Традиционно большинство частных школ Соединенных
Штатов являлись филиалами религиозных институтов, и, таким образом, споры
вокруг помощи частным школам часто касались проблем государственной поддержки
религии, что явно запрещается конституцией. В последние несколько лет эта
проблема перестала рассматриваться преимущественно в этом свете. Большинство
предложений включает финансовую поддержку непосредственно учащихся, а не
институтов и, таким образом, оставляет в стороне проблему государственной поддер-
жки религиозного образования (хотя последствия могут быть почти такими же).
Налоговые льготы при оплате образования. Существуют два основных предло-
жения относительно помощи частным школам. Первое из них — налоговые льготы
при оплате обучения. Родители, которые платят за обучение в частных школах,
должны были бы получить скидки со своего подоходного налога в размере
определенного процента от их расходов. Если бы такое предложение было принято,
это явилось бы еще одним примером налоговых расходов. Государство, вместо того
чтобы предоставлять налоговые льготы, могло бы просто выдавать чек на определен-
ную сумму тем, у кого дети ходят в частные школы (сумма зависела бы от расходов
на частную школу и, возможно, дохода родителя). Расходы на частное образование
тогда стали бы конкретной статьей расходов федерального бюджета. Помощь в
форме налоговой скидки имеет два недостатка по сравнению с прямыми грантами.
Во-первых, это не обеспечивает помощи бедным, которые мало или совсем не платят
подоходный налог, и кто не смог бы позволить себе частную школу, даже если бы
налоговая скидка компенсировала часть расходов. Во-вторых, такой подход создавал
бы ситуацию, при которой неявные расходы на частное образование были бы менее
очевидны и менее открыты. (Это могло бы в действительности стать одним из
желаемых свойств с точки зрения тех, кто поддерживает помощь частному
образованию.)
Школьные ваучеры. Второе принципиальное предложение называется системой
школьных ваучеров12. Каждый ребенок получал бы ваучер — бумагу, которую он мог
бы использовать в любой школе по желанию13. Он передавал бы ваучер в школу, а
12 Для знакомства с проблемой см.: La Noya G.R. Educational Vouchers: Concepts and
Controversies. New York: Teachers College Press, 1972.
360 Глава 15. ОБРАЗОВАНИЕ
государство затем отсылало бы школе фиксированный долларовый эквивалент. Школа
могла бы устанавливать или не устанавливать плату дополнительно к ваучеру. По
этому предложению государственные школы составляли бы конкуренцию частным.
Государственные школы получали бы свои доходы от учеников школы наравне с
частными. Если бы родители высоко ценили программы, обеспечиваемые государствен-
ными школами, тогда они находились бы в достаточно хорошем положении.
С точки зрения тех, кто поддерживает данную систему, такая конкуренция
заставила бы государственные школы быть более гибкими, и она же привела бы к
большим нововведениям в образовании. С точки зрения противников предлагаемой
системы, она привела бы к более социально и экономически стратифицированному
обществу, в котором дети богатых и образованных родителей ходят в одну школу, а
дети более бедных — в другую. Хотя можно с легкостью ввести предписания,
предотвращающие расовую дискриминацию, предписания, гарантирующие отсутст-
вие социально-экономического расслоения, они были бы трудно выполняемыми.
Наконец, поднимались вопросы, связанные с проблемой дисциплины. Нужно ли
запрещать школам отказываться от учеников? Можно ли разрешать им исключать
учеников? Должны ли государственные школы быть прибежищем для тех, кого не
принимают в других местах? Можно ли разработать систему "поощрений" школам,
принимающим трудных детей?
Хотя этот план привлекал большое внимание, ни один штат пока не принял его
даже в модифицированной форме. Имел место ограниченный эксперимент подобного
рода в одной из школ округа Сен-Джозе в Калифорнии. В одном из докладов,
подводящих итоги эксперимента, резюмировалось, что "ваучеры на образование
имеют мало шансов на успех в американской начальной и средней школе. Родители
постепенно узнают об альтернативных вариантах и о правилах, определяющих
выбор. Но остается проблема социальных последствий выбора программ со стороны
учеников и их родителей. В частности, тревожит тот факт, что родители богатых
учеников выбирают программы, которые усиливают их социальную и классовую
значимость, а дети бедных имеют мало шансов получить необходимое образование
для перехода в средний класс общества"14.
Когда администрация Рейгана ввела ваучерную систему для федеральных
компенсирующих расходов в 1986 г. (Закон о равенстве и выборе — "Обучать"),
негласная позиция, в основном отражающая озабоченность тем, что закон повредит
государственному образованию, была настолько сильна, что данное предложение
было снято к концу того же года15.
ПОМОЩЬ ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ
Существовала традиция государственной помощи высшему образованию. Во время
учреждения многих штатов конституции штатов предусматривали создание в них
университетов. Часто оставлялась значительная земельная площадь, и поступления
Заметим, что чек GI, обеспечивающий пособие на образование для ветеранов, был примером
ваучерной программы. Его можно было использовать в любом соответствующем учреждении
образования.
14 Bridge G. Citizen Choice in Public Services; Voucher System//Alternatives for Delivering Public
Services, ed. E.S. Savas. Boulder, CO: Westview Press, 1977.
5 Забота о защите гражданских прав по акту администрации привела к альтернативному
предложению под названием "Выбор" (Акт о детском факультативе для интенсивного ком-
пенсирующего образования).
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ 361
от продажи этой земли предназначались высшему образованию. Затем в 1964 г.
конгресс принял Акт Моррима, учреждающий так называемые колледжи на
земельных субсидиях для изучения сельскохозяйственных и других технических
дисциплин, таких как горнорудное дело. Расширение услуг, обеспечиваемых
сельскохозяйственными колледжами штатов, играло значительную роль в улучше-
<< Пред. стр. 50 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу