СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 5

будущем. Однако находились такие, кто был обеспокоен последствиями еще более высоких
ставок налогов, но полагал, что было бы несправедливо снижать пособия тем, кто в настоящее
30 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
время находится на социальном обеспечении. Они доказывали, что пособия в будущем должны
быть снижены.
В этой дискуссии отделите положения позитивной экономики от утверждений нормативной
экономики. В какой степени разногласия относятся к различиям во взглядах на экономику?
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
В центре дебатов в Соединенных Штатах и в других государствах со
смешанной экономикой находится проблема оправданного размера государственного
сектора. Находятся люди, которые полагают, что государственный сектор слишком
велик. Они скептически относятся к возможности государства решать социальные и
экономические проблемы из-за несостоятельности государства, которую мы рассмат-
ривали в гл. 1, например вследствие недостаточных возможностей государства
контролировать ответные действия рынка. Либо, исходя из философских представле-
ний, они могут придавать большое значение ограничению государственной власти,
потому что сильная государственная власть подрывает экономическую и политиче-
скую свободу1. Другие же, как, например, Дж. К. Гэлбрейт, полагают, что
государственный сектор слишком мал. По его мнению, большие государственные
расходы могли бы решить проблемы душной атмосферы городов и не отвечающих
современным требованиям школ. Гэлбрейт доказывает, что государственные расходы
на эти цели недостаточны в нашем обществе, богатом частным капиталом2.
Независимо от того, какой точки зрения придерживаться, нельзя не признать,
что государственный сектор сегодня больше, гораздо больше, чем полвека назад. В
1986 г. налоговые поступления на всех уровнях государства были 1,3 трлн дол., или
30% от совокупного производства США. Государственные расходы составляли 1,5
трлн дол., или 35% совокупного производства. Для сравнения заметим, что в
1913 г., до начала первой мировой войны, налоги и государственные расходы были
меньше 10% от совокупного производства. Как объяснить это серьезное изменение
масштабов государственной деятельности? На что государство тратит все эти
деньги?
В этой главе мы дадим обзор сферы деятельности государственного сектора в
США и его расширения во времени. Мы покажем, как государственная деятельность
сказывается на частных рынках. В следующей главе мы объясним основные
экономические причины государственного вмешательства в рыночный механизм:
частные рынки могут оказаться несовершенными в некоторых важных случаях, и
даже превосходно функционирующая конкурентная экономика может привести к
такому распределению дохода, которое общество находит нежелательным. Но эти
главы не разрешат споров относительно того, велик ли государственный сектор или
слишком мал, но они дадут основу для формулирования разумной позиции в этом
вопросе.
Ведущий представитель этой точки зрения, являющейся формой либерализма, — Роберт
Нозик. Его идеи суммированы в предисловии к его кн.: Anarchy, State and Utopia. Oxford:
1974, Basil Black Well; см. также: Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago, University of
Chicago Press, 1962.
См. его популярную книгу: The Affluent Society. 4th rev. ed. New York, New American Library,
1985.
ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 31
ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Первостепенной ролью государства является обеспечение юридических норм, в
пределах которых происходят все экономические операции. Помимо этого, деятель-
ность государства можно разделить на три категории: производство товаров и услуг,
регулирование и субсидирование частного производства; продажа товаров и услуг,
от военных ракет до службы дворников; перераспределение дохода, т.е. выплаты
определенным группам лиц, для того чтобы дать им возможность тратить больше,
чем они могли бы позволить себе в другом случае; такие выплаты называются
трансфертными платежами и включают государственные пособия и социальное
страхование.
Эти три категории — производство, продажа и перераспределение — просто
удобный способ группировки значительного ряда статей государственных расходов и
государственной деятельности. Но они не соответствуют тому способу, которым
федеральное правительство формирует свой бюджет или распределяет обязанности
между своими различными министерствами — торговли, здравоохранения, образова-
ния, социального обеспечения и т.д. К тому же большая часть государственной
деятельности осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов и
муниципалитетов, при этом относительная значимость различных видов расходов
федерального правительства, штатов и муниципалитетов меняется во времени.
Последняя сложность заключается в том, что природа некоторых государствен-
ных расходов не вполне однозначна. Например, государственные субсидии мелким
фермерам могли бы рассматриваться и как субсидии производству, и как перерасп-
ределительные (трансфертные) выплаты. Пенсионные платежи военным в отставке
часто рассматриваются как трансфертные выплаты, но, пожалуй, они более
соответствуют части расходов на национальную оборону, так же как пенсионные
затраты частной фирмы относятся к издержкам на рабочую силу.
Таким образом, задача количественного описания государственной деятельности
трудноразрешима.
ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Важной формой деятельности государства, но такой, которая требует мало расходов,
служит создание юридических норм, внутри которых фирмы и отдельные лица
могут вступать в экономическое взаимодействие. Экономисты и философы часто
пытаются представить себе, какой была бы жизнь при полном отсутствии государст-
ва. Без законов, формулирующих права собственности, только применение силы
удержало бы одного индивидуума от кражи у другого. Без физической возможности
защитить свою собственность индивидуумы лишались бы мотивов накапливать
капиталы. Излишне говорить, что экономическая деятельность была бы тогда
серьезно ограничена.
Правовая система США делает неизмеримо больше, чем просто защита прав
собственности. Она закрепляет контракты между индивидуумами. Она также
накладывает ограничения на типы контрактов, которые юридически закреплены.
Наши законы о банкротстве лимитируют ответственность инвесторов. Законы об
ответственности производителей оказывают влияние на качество производимых
товаров. Антитрестовские законы направлены на поддержание конкуренции между
фирмами: они ограничивают слияния, поглощения и недобросовестную деловую
деятельность.
32 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
Влияние нашей правовой системы всеохватывающе, но расходы на функциони-
рование судебной системы и поддержание законности и порядка относительно малы:
включая содержание полиции и тюрем, они чуть превышают 4% совокупных
государственных расходов. Менее чем 2% от этой суммы тратится на администра-
цию, законодательную и юридическую деятельность3.
ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО
В дополнение к правовому обеспечению взаимодействия индивидуумов и фирм
государство играет все более активную роль в производственных вопросах. Государ-
ство само создает только немногие товары и услуги, но его влияние на производст-
венные решения благодаря регулированию, налогам и субсидиям, меняющим
поведение частных фирм, затрагивает основные виды их деятельности. Мотивы у
государства различны. Может возникать неудовлетворенность конкретными действи-
ями фирм, такими как загрязнение окружающей среды. Может существовать
озабоченность монопольным положением некоторых фирм. Группы, имеющие осо-
бые интересы, могут убедить конгресс, что они заслуживают помощи. Частный
сектор может быть не в состоянии производить определенные товары и услуги,
которые кажутся важными.
ПРОИЗВОДСТВО ТОВАРОВ И УСЛУГ
Одно из основных различий между Соединенными Штатами и многими западноев-
ропейскими странами состоит в ограниченной роли государства в США как
производителя товаров и услуг. Конституция Соединенных Штатов возлагает на
федеральное правительство ответственность за функционирование почтовой службы
и эмиссию денег. Почтовая служба Соединенных Штатов имеет монополию на
доставку авиакорреспонденции, но более 50% всех посылок и даже еще более
высокий процент железнодорожных отправлений доставляются сейчас частными
фирмами.
В Соединенных Штатах местные власти несут основную ответственность за
образование: приблизительно 90% учащихся начальной и средней школы и 80%
студентов колледжей зарегистрированы в государственных учебных заведениях4.
Многие виды производственной деятельности государства аналогичны соответст-
вующей деятельности, осуществляемой частными фирмами. Электроэнергия произ-
водится как государственными компаниями (наиболее известной из которых
является, возможно, Администрация долины Теннесси), так и частными фирмами.
Государство продает электричество, как и частные фирмы.
Различия между государственными и частными предприятиями иногда не вполне
ясны. Государство может владеть более чем 50% капитала фирмы, но дать ей
возможность функционировать, как если бы она была целиком частной. В Соединен-
ных Штатах государство создало несколько компаний. Сюда входят Амтрак,
которая обеспечивает систему национальных пассажирских железнодорожных пере-
В 1985 г., когда в последний раз была доступна сопоставимая информация о расходах
федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов, они были следующими:
административная, законодательная и юридическая деятельность — 23 млрд дол.; полиция и
тюрьмы — 39 млрд дол. См.: Survey of current business, July, 1987. Табл. 3.15 и 3.16.
4 Projections of Education Statistics, 1990-91. Tabl. 4. P.32, Washington, D.C.: Department of
Education, National Center for Education Statistics, 1987.
ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО
33
возок, и «Комстат», которая специализируется на коммерческом использовании
спутников. Эти фирмы также функционируют подобно частным компаниям. Срав-
нивая государственный и частный секторы в различных странах, мы видим, что
некоторые отрасли промышленности часто включаются в государственный сектор,
тогда как другие редко. Сельское хозяйство оказывается одной из отраслей, где
государству наиболее трудно осуществлять производство. С другой стороны, в
большинстве стран телефонная сеть, железные дороги, по крайней мере, часть радио
и телевидения входят в государственный сектор. В некоторых странах, таких как
Великобритания, государство производит сталь и уголь. Во многих странах банков-
ская система принадлежит государству и управляется им; в Соединенных Штатах
она строго регулируется, но находится в частной собственности5.
Процесс превращения частных предприятий в государственные называется
национализацией, обратный процесс называется приватизацией. Между 1982 и
1986 гг. в Великобритании прошла волна приватизации: правительство передало
систему телефонной связи и добычу натурального газа и нефти вновь созданным
частным фирмам (в которых государство оставляет за собой часть акций). В 1986 г.
Франция начала процесс, который, как ожидается, будет крупнейшей из когда-либо
предпринятых продаж государственных предприятий частным инвесторам. В их

1980 1986
годы
Рис. 2.1. РАЗМЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. Государ-
ственное производство в процентах от ВНП и занятость в государственном секторе как часть
совокупной занятости дают представление о роли государства как производителя. ИСТОЧНИКИ:
U.S.Department of Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982; Tables 6.1, 6.7;
Survey of Current Business, July 1987, Tables 6.1, 6.7.
Федеральные резервные банки, которые отвечают за управление банковской системой, нахо-
дятся в государственной собственности. Их прибыли направляются в казначейство. В 1985 г.
эти прибыли составили 17,8 млрд дол.
34 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
число включены многие предприятия, которые были национализированы всего лишь
пять лет назад (когда у власти были социалисты).
Уровень государственного производства в Соединенных Штатах начиная с
1930 г. показан на рис. 2.1 Государственное производство федерального правитель-
ства, властей штатов и муниципалитетов сейчас составляет 12% от национального
выпуска. Это значительно больше, чем в 1948 г. (8%), но меньше, чем при пике в
13,2%, который был достигнут в 1970—1972 гг.
Государственное производство (подобно производству любой фирмы) измеряется
разницей между величиной выпуска и величиной приобретенных материалов. Она
называется стоимостью, добавленной обработкой (добавленной стоимостью). Но
если величина выпуска частными фирмами оценивается ценой проданных товаров и
услуг, то большая часть производимых государством товаров не продается, а
непосредственно используется в государственном секторе либо бесплатно предостав-
ляется обществу. Поскольку на такие товары и услуги не существует рыночной
цены, они должны быть оценены по затратам на их выпуск. Таким образом, в то
время как стоимость, добавленная обработкой, равняется заработной плате, процен-
тным платежам и прибыли, стоимость государственной продукции равна заработной
плате плюс процент. Для фирмы, принявшей решение платить своим рабочим на
5% больше (без повышения производительности труда), величина стоимости,
добавленной обработкой, не изменится: выплаты по заработной плате возрастут на
5%, но прибыли уменьшатся на соответствующую величину. Однако если прави-
тельство приняло решение платить своим рабочим на 5% больше, повышение
заработной платы предстанет как 5%-ое увеличение производства, поскольку
величина выпуска измеряется суммой затрат.
В связи с этими проблемами многие экономисты полагают, что получить
представление о масштабах деятельности государства как производителя лучше по
показателю занятости. В 1986 г. в государственном секторе было занято 17 млн
человек (включая государственное образование и вооруженные силы)6, что пред-
ставляет собой 15,3% от совокупной занятости. Эта цифра более чем вдвое
превышает аналогичный показатель в 1930 г. (тогда занятые в государственном
секторе составляли 7% рабочей силы), но несколько ниже, чем в 1980 г.
Расширение государственного сектора, кажется, происходило постоянными темпами
до 1970 г. (за исключением периода второй мировой войны). Он увеличивался
такими же быстрыми темпами, как в годы Гуверовской администрации (1929—
1933), так и в годы Нового курса Рузвельта (1933—1945). Хотя наблюдалось
некоторое уменьшение темпов роста государственного сектора в президентство
Эйзенхауэра, его размеры не уменьшились вплоть до прихода администраций
Никсона и Форда. Сворачивание государственного сектора продолжалось и при
администрациях Картера и Рейгана.
Важно также отметить колебания относительной роли, которую играли федераль-
ное правительство, власти штатов и муниципалитетов, как это показано нижней
линией на рис. 2.1. Сравнивая ее с верхней линией, мы видим, что совокупная
занятость в государственном секторе и занятость на федеральном уровне не всегда
идут рука об руку. В то время как занятость на федеральном уровне, выраженная в
процентах от совокупной занятости, снизилась в начале 1970-х гг., это уменьшение
6 Эта цифра представляет число, "соответствующее занятым полное рабочее время". Два служа-
щих, занятых в течение половины рабочего времени, рассматриваются как один служащий.
ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО 35
было возмещено ростом занятости на уровне штатов и муниципалитетов. Очень
важно иметь в виду, что сокращение федеральных расходов (или занятости) само по
себе не обязательно предполагает уменьшение государственных расходов (или
занятости). Большая часть бремени может просто быть перенесена на власти штатов
и муниципалитетов.
СУБСИДИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА
В отраслях, в которых государство не является ни производителем, ни потребителем,
оно тем не менее может оказывать всестороннее воздействие на решения частных
производителей. Это влияние происходит благодаря субсидиям и налогам, как
прямым, так и косвенным, а также посредством регламентирования их деятельности.
Сельскохозяйственные программы. В Соединенных Штатах наиболее важный
набор прямых субсидий предназначается сельскому хозяйству. В 1986 г. они
составили 26 млрд дол. по сравнению с 7 млрд дол. в 1980 г.7 Большая часть этих
расходов пошла на поддержание цен на сельскохозяйственные продукты на высоком
уровне. В 1980-е it. сельскохозяйственные субсидии постоянно увеличивались. В
1986 г. затраты государства на субсидирование производителей кукурузы, пшеницы
и риса достигали 57% от стоимости урожая по сравнению с 7% в 1980 г.8
Но государственные расходы на сельское хозяйство представляют собой только
часть суммарных издержек по его сельскохозяйственным программам. Большая
часть издержек перекладывается на потребителей в виде более высоких цен.
При оценке этих или любых других государственных программ полезно
различать два вида затрат. Один вид затрат для общества возникает в связи с тем,
что ресурсы не используются наиболее эффективно, например рабочая сила,
которая остается в аграрной сфере благодаря субсидиям государства, хотя ее
производительность в других областях может быть выше. Второй вид затрат —
трансфертные платежи, т.е. перераспределение доходов между различными груп-
пами в обществе. Большая часть затрат на сельскохозяйственные программы есть
нечто иное, как трансферты, идущие фермерам из несельскохозяйственного сектора.
Наши аграрные программы демонстрируют другой общий принцип, к которому
мы вернемся позднее. Государство может субсидировать отрасли и отдельных лиц
различными способами, и только часть этих субсидий (затрат на них) представляет
собой государственные расходы.
Налоговые расходы. Некоторые из наиболее важных государственных субсидий
возрастают благодаря системе налогов. Если государство обеспечивает дотации на
образование учащимся, то они оказываются расходом, но если государство предо-
ставляет налоговые льготы на затраты в области образования (т.е. если государство
дает возможность определенному лицу снижать свои налоговые платежи на сумму
расходов на образование), то тогда это не оказывается расходом. Государство могло
бы также обложить индивидуума налогом, а затем предоставить ему дотацию; и то и
другое при любых намерениях и целях равноценно. Но все же они находят разное
отражение в статистике.
Подобным образом если государство предоставляет дотации производителю
для покупки оборудования, то это расход; если государство дает ему возмож-
Economic Report of the President, 1987, P. 155; Historical Tables: Budget of the United States
Government, Fiscal Year 1987. Tabl. 3.3.
8 Economic Report of the President, 1987, P.155.
36 Глава 2 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
ность иметь налоговые льготы на его затраты на оборудование (т.е. если он
покупает станок, стоящий 100 дол. при 7%-й налоговой скидке, он получит
7-долларовую налоговую скидку, сокращающую налоги, которые он в противном
случае заплатил бы в размере 7 дол.). Эта операция не фигурирует в статье
государственных расходов Но опять же и то и другое при любых намерениях и
целях равноценно.
Мы называем эти опосредованные дотации налоговыми расходами. Федеральное
правительство должно учитывать потери налоговых поступлений, связанные с
каждым налоговым расходом. В последние годы они стали весьма значительными.
Чтобы подсчитать их величину, мы сначала посмотрим, сколько каждый индивидуум
или фирма заплатили бы налогов, если бы не существовали особые положения,
предусматривающие налоговые скидки и льготы для определенных категорий
расходов. Затем мы подсчитаем разницу между этой цифрой и реальным налогом.
Это различие — потеря налоговых поступлений в результате налоговых расходов.
Можно представить, что государство облагает налогами индивидуума без таких
особых условий, а затем предоставляет ему дотацию (для покупки оборудования,
для посещения учебного заведения, для оплаты медицинских услуг).
Таблица 2.1 перечисляет шесть статей бюджета, отражающих основные федераль-
ные налоговые расходы в 1986 г. Налоговые расходы на торговлю могут мыслиться
как производственные субсидии, стимулирующие конкретную экономическую деятель-
ность (инвестирование, исследование, лесозаготовки, разведение крупного рогатого
скота и т д). В 1986 г они составили 140 млрд дол , или в 54 раза больше прямых
федеральных субсидий фирмам (за исключением фермеров) Оставшаяся часть нало-
говых расходов может мыслиться как субсидии в области потребления и как перерас-
пределение. Налоговые расходы на содержание жилья, составляющие 44 млрд дол., —
субсидии живущим в собственных домах (обеспечиваемые в основном в виде исключе-
ния из налогообложения процентов по закладным) Освобождение от обложения
налогом взносов предпринимателей в фонд бесплатного медицинского обслуживания
стимулирует получение такой помощи Частичное освобождение от налогов пособий по
Таблица 2.1 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РАСХОДЫ ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ
(1986 г , млрд дол )
Прямые Оценки потерь

<< Пред. стр. 5 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу