СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 6

Бюджетные федеральные государственных доходов Налоговые расходы в %
статьи расходы из-за налоговых расходов от прямых расходов

Торговля 2,6 140,4 5400
Льготы для
домовладельцев 1.9 44,3 2330
Здравоохранение 106,1 31,4 30
Гарантирование
доходов 318,6 95,3 30
Финансовая помощь
общего характера
штатам и местным
властям 6,4 35,5 555
Образование,
профессиональная
подготовка, занятость
и социальные услуги 30,6 28,7 94
Источники The United States Budget in Brief Fiscal Year 1988 Tabl 3 and 4, Special Analyses Budget of the
United States Government Fiscal Year 1988 Tabl G-2
ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО 37
социальному обеспечению и взносов предпринимателей в пенсионные фонды есть
форма перераспределения дохода. Федеральные налоговые расходы на содержание
властей штатов и местных органов власти, которые в пять раз превышали уровень
прямых федеральных расходов на общую поддержку властей штатов и муниципалите-
тов, сокращают потери ими налоговых платежей. Закон 1986 г. о налоговой реформе
устранил скидки на налоги с продаж, взимаемые штатами и местными органами власти,
но сохранил гораздо большую скидку для подоходного и поимущественного налогов
штатов и местных властей. Налоговые расходы на образование, включающие льготное
налогообложение взносов в пользу организаций в сфере образования и освобождение
от налогов доходов от стипендий, были приблизительно равны прямым федеральным
расходам на эти цели.
Скрытые субсидии. Многие государственные субсидии не отражаются ни в
статистике государственных расходов, ни в статистике налоговых расходов. Напри-
мер, когда государство ограничивает импорт какого-то иностранного товара или
облагает его пошлиной, цены на такие товары в Соединенных Штатах увеличива-
ются. В этом случае американские производители конкурирующих товаров получа-
ют поддержку. Происходит эффективное субсидирование американских
производителей, оплачиваемое не государством, а непосредственно потребителями.
Государство обеспечивает также широкое скрытое субсидирование благодаря креди-
тованию с низкими процентными ставками и гарантированию займов, и, кроме того,
оно предоставляет скрытые субсидии благодаря регламентации. К этим вопросам мы
обратимся позднее.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОВОЙ АКТИВНОСТИ
Государство регулирует деловую активность, стремясь защитить рабочих, потребите-
лей и окружающую среду, не допустить антиконкурентную практику и дискрими-
нацию. Администрация охраны труда и здоровья стремится к тому, чтобы рабочие
места отвечали минимальным требованиям безопасности. Национальная комиссия по
трудовым отношениям добивается того, чтобы администрация и профсоюзы вели
честную игру по отношению друг к другу. Федеральная торговая комиссия среди
прочего защищает потребителей от дезинформирующей рекламы. Агентство по
защите окружающей среды стремится уберечь жизненно важные сферы нашей
природной среды с помощью контроля, например, за выбросом вредных веществ
автомашинами и за токсичными отходами.
Помимо этих общих принципов, существует регламентация, которая применима
к отдельным отраслям. Банковское дело регулируется как Федеральной резервной
системой, так и Валютной инспекцией. Грузовые автомобильные и железнодорожные
перевозки регулируются Межштатной торговой комиссией, авиалинии — Федераль-
ной администрацией воздушных сообщений, телефонные и телекоммуникации —
Федеральной комиссией коммуникаций. Ценные бумаги регулируются Комиссией
по ценным бумагам и бирже.
В последние годы предпринимались согласованные усилия по сокращению
масштабов федерального регулирования. Процесс сокращения или устранения
регулирования называется дерегулированием. Дерегулирование произошло в авиапе-
ревозках (с ликвидацией в 1984 г. Управления гражданской аэронавтики), в
газодобывающей промышленности (цены на газ постепенно были доведены до
рыночного уровня), в грузовых автоперевозках, банковском деле (диапазон услуг,
которые теперь разрешено оказывать банкам, значительно возрос).
38 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
Федеральные расходы на службы регулирования составляют меньше 1% от
федерального бюджета9. Но эти расходы не дают точного представления о роли
федеральных агентств по регулированию. Масштабы их действительного воздействия
на любой аспект деловой практики выходят за рамки просто измерения государствен-
ных расходов. Большая часть регламентации оказывает влияние, сходное с эффектом
налогов и субсидий. Например, ограничение цен на коммунальные услуги может
снизить цены для определенных потребителей до уровня ниже рыночного, в то же
время подняв их выше рыночных цен для других потребителей. Косвенную оценку
масштабов федеральной регламентации можно получить путем анализа затрат на
отчеты, включая заполнение различных форм, и затрат, которые несут фирмы. В
период президентства Картера была предпринята попытка сократить затраты на
делопроизводство. С этой целью была создана Комиссия по делопроизводству. В
своем последнем детальном докладе комиссия подсчитала, что негосударственные
служащие потратили 786 млн рабочих часов на заполнение государственных форм10,
что приблизительно соответствует 400 000 рабочих, трудящихся полный рабочий
день в течение года. Эти "косвенные государственные служащие" составляют 14%
непосредственно занятых на федеральном уровне в 1979 г.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ФИНАНСОВЫХ РЫНКАХ
Государственная деятельность в одной области, а именно на финансовом рынке,
всеохватывающая. Финансовые рынки создают несколько важных услуг. Они
распределяют капитал, они обслуживают институты, благодаря которым сбережения
отдельных лиц на практике превращаются в инвестиции фирм. Фондовые биржи
дают возможность предпринимателям как бы переложить риск деловой деятельности
на общественность, а страховые компании позволяют отдельным лицам снять с себя
часть риска, с которым они могут столкнуться.
Государство оказывает влияние на финансовый сектор с помощью множества
служб по регулированию. Как мы уже отмечали, банковская система регулируется
Советом управляющих, Федеральной резервной системой и Валютной инспекцией, а
рынок ценных бумаг регулируется Комиссией по ценным бумагам и бирже.
Сберегательные и кредитные институты регулируются Федеральным банковским
управлением внутренних займов. Каждый из пятидесяти штатов имеет страховые
комиссии для контроля за страховым бизнесом.
Помимо этих регулирующих видов деятельности государство субсидирует опре-
деленную частную кредитную деятельность и создает государственные органы для
осуществления кредитной и страховой деятельности.
Обеспечение кредитов. Когда государство продлевает кредит по ставке процента
ниже рыночной, на деле оно субсидирует кредит исходя из того, что высокая
рыночная ставка процента, касающаяся некоторых групп заемщиков, точно отража-
ет рыночные оценки риска их кредитования. Реальные субсидии отражаются в
государственных документах и при том условии, что заемщик не способен
выполнить обязательства по займу (неявная субсидия на займы для получения
9 Их доля снизилась с 1,2% в 1975 г. до 0,9% в 1985 г. (см.: Chilton К. The Effect of
Gramm-Rudman-Hollings on Federal Regulatory Agencies. Center for the Study of American
Business, 1986).
10 Paperwork and Red Tape: New Perspectives, New Directions, Office of Management and Budget,
1979.
ГОСУДАРСТВО И ПРОИЗВОДСТВО 39
образования, сделанная в 1960-е и 1970-е гг., только сейчас становится очевидной,
по мере того как многие из тогда занимавших оказываются неспособными
возвратить займы).
В некоторых случаях государство не предоставляет кредита, но обеспечивает
гарантию займа, которая позволяет заемщику получить кредит по гораздо более
низкой ставке. Так как государство не несет текущих бюджетных расходов,
гарантии по займам являются менее чувствительными (по крайней мере в кратко-
срочном плане) методами субсидирования отрасли.
Когда компания "Крайслер" была на грани банкротства в 1979 г., государство
гарантировало ее займы. Хотя казалось, что "Крайслер" была в состоянии выпол-
нить свои долговые обязательства, гарантия по займу явилась для нее серьезной
субсидией. Поскольку "Крайслер" выполнила свои долговые обязательства, прави-
тельственная гарантия не повлекла каких бы то ни было государственных расходов.
Вместо этого реальной ценой такого шага было только сокращение кредитов другим
фирмам (возможно, более прибыльным).
Большая часть деятельности государства по предоставлению займов во
многих случаях выросла в ответ на неспособность частных рынков обеспечить
кредит на разумных условиях. Государственные программы займов (будь то
прямые займы или гарантии по займам) доступны фермерам, домовладельцам,
малому бизнесу, экспортерам, судостроителям, коммунальным службам и ино-
странным государствам.
Чтобы количественно оценить роль федерального правительства в воздействии на
движение капитала между кредиторами и заемщиками, полезно сравнить чистые
ссуды под эгидой федерального правительства с суммой чистых кредитов в
Соединенных Штатах. Ежегодные ссуды под эгидой федерального правительства
представляют собой разницу между суммой прямых и гарантированных федераль-
ными властями займов в начале и в конце года. В 1986 г. она равнялась 129 млрд
дол. Национальное предложение кредита есть чистый прирост авуаров всех амери-
канских инвесторов. В 1986 г. он был представлен суммой 889 млрд дол.
Соотношение между федеральными и поддержанными федеральными властями
ссудами и суммой всех ссуд, таким образом, было равно 14,5% в 1986 г. Это ниже
пика 22,6% в 1980 г.п
Эти соотношения должны использоваться с осторожностью, так как в них не
проводится различие между ценой доллара в займе, предоставляемом по рыночной
ставке процента или близкой к ней, и федеральными займами, которые содержат
большую скрытую субсидию. Полный масштаб влияния федеральных властей на
распределение кредита между избранными заемщиками зависит от размера субси-
дии, заложенной в федеральных или поддерживаемых федеральными властями
займах. Федеральное правительство только начинает создавать систему учета,
которая включала бы хорошую оценку суммы скрытых федеральных субсидий по
кредиту.
Обеспечение страхования. В последний период, начиная с Великой депрессии,
государство играет все возрастающую роль в обеспечении страхования. Существуют
две группы государственных программ страхования. Первая, называемая социаль-
ным страхованием, включает социальное обеспечение (пенсии по старости и
страхование иждивенцев, переживших застрахованного), бесплатное медицинское
1' Special Analysis: Budget of the United States Government* Fiscal Year 1988. P. F-30.
40 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
обслуживание (медицинское страхование престарелых), страхование по безработице,
страхование по инвалидности и компенсацию рабочим (страхование в случае
производственных травм). Социальное страхование достигло 18% от совокупных
государственных расходов и 28% от расходов федерального правительства. Как мы
увидим позднее, некоторые из этих так называемых страховых программ не
являются непосредственно программами, которые гарантируют каждому пособия,
актуарная величина которых равна сумме взносов12. Программы обеспечивают
также средства для перераспределения доходов в пользу групп особо нуждающихся.
По этой причине они рассматриваются обычно как трансфертные программы —
программы, которые просто переводят доход определенным группам населения.
Благодаря трансфертным программам государство занимается перераспределением
дохода. Мы остановимся на этом виде его деятельности позднее.
Второй вид государственных страховых программ сосредоточивает внимание на
коммерческом риске. Хотя страховые программы задуманы как самоокупающиеся, в
последние годы несколько агентств, которые занимаются ими, имели потери,
превышающие их доходы. В то время как Федеральная корпорация страхования
депозитов (страхующая депозиты в коммерческих банках) увеличила свои резервы
до 18 млрд дол., другие программы исчерпали все свои резервные фонды. Это
относится к Корпорации гарантий пенсионных пособий, которая гарантирует
рабочих страхуемых фирм от случаев, когда фирмы не располагают пенсионными
фондами, достаточными для выполнения их пенсионных обязательств. Сказанное
справедливо также для Корпорации федеральных сбережений и страхования займов
(когда страховая премия превышает потери, разница между ними увеличивает
резервные фонды; когда потери превышают сумму страховых премий, разница
берется из резерва). Многие экономисты полагают, что эти корпорации сталкивают-
ся с колоссальными потенциальными потерями. Другие федеральные программы
страхования, руководимые Федеральным агентством чрезвычайных положений,
обеспечивают страхование от наводнений, преступлений и нарушений общественно-
го порядка.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ
Ежегодно государство покупает товары и услуги на сумму в миллиарды долларов.
Это делается в целях обеспечения национальной обороны, эксплуатации сети
автомобильных дорог, обеспечения образования, полицейской защиты, пожарной
безопасности и содержания парков. Эти закупки товаров и услуг достигают в
Соединенных Штатах одной пятой суммарного производства.
Хотя существует тесная связь между "государством как покупателем" и
"государством как производителем", эти два понятия и концептуально и практиче-
ски различны. Большая часть из того, что покупается государством, им же и
производится. Но государство также делает много покупок у частных фирм
(включая большую часть военного снаряжения), в то время как оно продает часть
12 Актуарная величина отражает вероятность наступления страхового события. Таким образом,
если лицо страхует себя от несчастного случая, который, если бы он произошел, обошелся бы
ему в 10 000 дол., а вероятность его наступления равняется 1%, мы говорим, что актуарная
величина страховки равна 100 дол. Если государство страхует о г риска, устанавливая страхо-
вую премию в 50 дол., то это на деле оказывается пятидесятидолларовой субсидией.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ 41
того, что производит (наиболее важны электроэнергия и железнодорожные пасса-
жирские услуги), частным фирмам и конечным потребителям13.
То, что мы называем государственными закупками, выражается суммами,
идущими на товары и услуги, предоставляемые общественности бесплатно, такие, как
национальная оборона, государственные школы, автомагистрали. Государственные
выплаты престарелым по Программе бесплатной медицинской помощи для финанси-
рования их пребывания в больницах или беднейшим слоям населения по Программе
талонов на питание характеризуются как трансфертные платежи, а не прямые
государственные закупки. Мы рассмотрим их в отдельном разделе в связи с
государственным перераспределением доходов.
Сумма государственных закупок в 1985 г. была несколько меньше 1 трлн дол.
Рисунок 2.2 показывает, на что были потрачены эти деньги отдельно федеральным
правительством, властями штатов и местными органами власти. На федеральном
уровне основные закупки производились для национальной обороны — армии,
военно-морского флота, морской пехоты и совершенствования вооружения. Еще две
статьи расходов тесно связаны с обороной: 1) расходы по программам ветеранов,
которые могут мыслиться как плата за прошлую службу в вооруженных силах; эти
программы составили 8% от федеральных закупок товаров и услуг; 2) большая
часть Программы исследования космоса и создания космической технологии,
которая первоначально мотивировалась соображениями обороны. Если мы соединим
эти статьи вместе, расходы на оборону и смежные сферы составят три четверти
федеральных закупок.
Для штатов и местных органов власти основная статья расходов — образование,
составляющая почти половину их суммарных закупок товаров и услуг. Хотя
расходы федерального правительства в последние годы значительно возросли, они
составляют только 8% от суммарных государственных расходов на образование14.
Если посмотреть на объединенные расходы на всех уровнях государственной
власти (показанные на рис. 2.2 С), основные статьи расходов после обороны (32%)
и образования (22%) — здравоохранение и госпитальные службы (7%) и транспор-
тные перевозки (6%). Почти половина всех затрат на транспорт в государственном
секторе финансируется федеральным правительством, но в ведении штатов и
местных органов власти находится 86% этих расходов15.
Существуют также другие государственные закупки в виде программ, направ-
ленных на содействие и регулирование торговли, на строительство жилья и проекты
развития городов и на сохранение природных ресурсов и окружающей среды.
Таблица 7.1 в тексте (см. с. 174) иллюстрирует отношения между деятельностью государства
как производителя и покупателя.
Большая часть из них представлена либо помощью учащимся, либо ассигнованиями штатам и
местным органам власти (и, таким образом, включена в статью расходов штатов и местных
органов власти). Из 16,9 млрд дол., израсходованных в 1985 г., 8,5 млрд дол. были распреде-
лены между правительствами штатов и местными органами власти, а 6,8 млрд дол. были
непосредственно переданы индивидуумам.
Из суммарных расходов на транспорт в государственном секторе, составляющих 58 млрд дол.,
8 млрд дол. — федеральные средства, находящиеся в ведении федерального правительства, 17
млрд дол. — федеральные ассигнования на транспорт, перечисляемые штатом и местным
органом власти, и 33 млрд дол. — средства самих штатов и местных органов власти, находя-
щиеся в их ведении. См.: Survey of Current Business. July, 1987. Tabl. 3.15, 3.16. В гл. 26 будет
рассмотрено взаимодействие между федеральным правительством и властями штатов и муни-
ципалитетов.
42
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ
в 1985 г. (всего 410 млрд дол.)
Центральные
исполнительные,
законодательные
и судебные власти
Транспорт (3,3 %)

Космические исследования
(1,8%)

Пенсии ветеранам
(8,0%™
А
ЗАКУПКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ НА УРОВНЕ
ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
(всего 491 млрд дол.)
Транспорт
10,1%*)
Здравоохранение

(10,5%)
Гражданская
безопасность
(9,1%)
Центральные
исполнительные,
законодателтые и
судебные власти
(6,0%)
В
ЗАКУПКИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА, ШТАТОВ
И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ (всего 901 млрд дол.)
Оборона и пенсии
ветеранам
(32,4%)

<< Пред. стр. 6 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу