СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 7

Гражданская
безопасность
Здравоохранение
(6,5%)
(5,3%)
Центральные исполнительные,
законодательные и судебные
власти (4,8%)
Гражданские пенсии
(5,5%)
Транспорт
С
Рис. 2.2. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ И УСЛУГ (ИСКЛЮ-
ЧАЯ ЧИСТЫЕ ПРОЦЕНТНЫЕ ПЛАТЕЖИ). В 1985 г. расходы на оборону доминируют в феде-
ральных закупках, в то время как на уровне штатов и местных органов власти крупнейшие закупки
связаны с образованием. Когда федеральное правительство выделяет ассигнования для финансиро-
вания закупок властями штатов и местными органами власти, такие закупки относятся к их уровню,
источник: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.11, 3.15 and 3.16.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ 43
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ
Государство играет активную роль в перераспределении доходов, изымая деньги у
одних лиц и передавая их другим.
Существуют два основных вида явно выраженных перераспределительных про-
грамм: программы государственной помощи, по которым она предоставляется тем,
кто слишком беден, чтобы получить квалификацию, и программы социального
страхования, которые делает то же в отношении пенсионеров по возрасту,
инвалидов, безработных и больных. Мы также рассмотрим несколько способов
скрытого государственного перераспределения.
Как указано выше, расходы по явно выраженным перераспределительным
программам называются трансфертными платежами. Эти расходы качественно
отличаются от государственных расходов, скажем, на дороги или оборону.
Трансфертные платежи фактически перемена держателя прав на потребление
товаров. В противоположность трансфертным платежам государственные расходы
на дороги или вооружение уменьшают сумму других товаров (например, товаров
частного потребления), которые может получить общество. Трансфертные плате-
жи влияют на то, как суммарный доход общества распределяется между его
членами, но (не принимая здесь во внимание разрушение мотиваций как
следствие трансфертов) они не влияют на количество частных товаров, которыми
можно пользоваться.
ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ
Программы государственной помощи, подобно программам социального страхова-
ния, бывают двух видов. Одни дают наличность, тогда как другие обеспечивают
оплату только определенных услуг или товаров. Последний вид называется нату-
ральными пособиями. Из денежных программ самые крупные — Программа помо-
щи семьям с детьми-иждивенцами (ПСДИ) и Дополнительная программа
социального обеспечения (ДСО), которая предоставляет денежные пособия бедным,
престарелым, слепым или инвалидам. Крупнейшая государственная программа
натуральной помощи — Программа медицинской помощи, которая покрывает
расходы бедных на медицинское обслуживание. В 1986 г. эта программа составляла
44% от суммы государственной помощи и равнялась 45 млрд дол.
В табл. 2.2 перечисляются основные программы помощи с датами их введения и
указанием пособий по ним (натуральные пособия оценены в затратах для государ-
ства, и мы увидим позднее, что для получателей пособий их стоимость может
оказаться больше). Таблица показывает, что большинство пособий (приблизительно
65%) предоставлялось не деньгами, а в товарах и услугах.
ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ
Социальное страхование отличается от государственной помощи тем, что страховые
выплаты частично зависят от индивидуальных взносов, которые можно рассматри-
вать как страховые премии. В той мере, в которой то, что получает индивидуум,
соразмерно с его взносами, социальное страхование может рассматриваться как
государственная "производственная деятельность", а не "перераспределительная
деятельность". Но так как выплаты значительно превышают взносы (на актуарной
основе), в государственных программах социального страхования есть большая доля
перераспределения.
44 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США

Таблица 2.2 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ [ ПОМОЩИ, млрд дол.
Дата начала Расходы Расходы
Программа . программы 1972 1986
ДЕНЕЖНЫЕ ПОСОБИЯ
ПСДИ 1935 6,9 16,2
дсо 1972 3,4 12,1
Общая помощь — 0,7 2,5
Налоговые льготы получателям
заработной платы 1978 — 1,4
Другая помощь — 1,7 3,6
НАТУРАЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ
Медицинская помощь 1965 8,5 45,2
Продовольственные талоны 1964 2,0 10,6
Жилищная помощь
получателям низких доходов 1937 1,5 9,0
Национальная программа
школьного питания 1946 — 2,1
ИТОГО 24,7 102,7
Источник: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.11; General Accounting Office. Federal Benefits
Programs: A Profite. 1985.
Крупнейшей из этих программ является Программа страхования престарелых,
иждивенцев, переживших застрахованного, и нетрудоспособных (СППИН — другое
название для социального обеспечения). Рисунок 2.3 показывает относительные
размеры различных программ социального страхования. Программа бесплатной
медицинской помощи, обеспечивающая медицинское обслуживание престарелых
(наряду с Программой медицинской помощи бедным), с начала ее введения в
1965 г. существенно расширилась и теперь является второй по масштабам.
Программа социального обеспечения и Программа медицинской помощи преста-
релым иногда называются программами для среднего класса, потому что основным
получателем пособий по ним является средний класс, а пособия выплачиваются
исходя не из нуждаемости, а из того, что их получатели удовлетворяют определен-
ным необходимым требованиям (например, достижение соответствующего возраста).
Если они отвечают им, то сразу же получают право на пособие.
ПРОГРАММЫ СКРЫТОГО ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ
Государство влияет на распределение доходов не только с помощью прямых
трансфертов, но также косвенно через налоговую систему и другие государственные
программы. Государство могло бы облагать налогом каждого в одинаковых размерах,
а затем финансировать тех, чей доход упал ниже определенного уровня. Это имело
бы те же последствия, что и обложение налогом лиц с низкими доходами по более
низким ставкам. Таким образом, существует известная произвольность в разграни-
чении трансфертных платежей через государственные расходы и неявных трансфер-
тов через налоговую систему16.
16 Некоторые из налоговых расходов могут быть представлены в явной форме как социальное
страхование. То, что страхование по безработице и социальное обеспечение облагаются
налогом только частично, а пособия по инвалидности не облагаются налогом совсем, означает,
что доллар прямых расходов на эти цели весомее, чем в случае налогообложения.
СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ: ОБЩАЯ КАРТИНА
45

Программа
"Черные легкие
(0,5%)

Страхование по
безработице
(5,6%)
Пособия по насчастным случаям
на производстве и по временной
нетрудоспособности
(2,2%)
Рис. 2.3. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В
1986 г. (суммарные расходы — 294 млрд дол.). Программа социального страхования (СППИН)
на сегодня крупнейшая программа социального страхования. ИСТОЧНИК: Survey of Current
Business, July 1987, Tabl. 3.11.
Государство также перераспределяет доход под видом программ субсидий и
квот. Наши сельскохозяйственные программы на деле перераспределяют доход в
пользу фермеров. Квоты на импорт нефти в 1950-е гг. перераспределяли доход в
пользу владельцев нефтяных запасов. Это квотирование аргументировалось
необходимостью обеспечить энергетическую независимость Соединенных Шта-
тов; тем не менее перераспределительный эффект был среди первостепенных
результатов, и они могли явиться действительным мотивом для принятия
соответствующего законодательства.
Расходы на товары и услуги также имеют свои перераспределительные последст-
вия; субсидии городским автобусным службам могут помочь бедным, тогда как
субсидии на пригородные железнодорожные перевозки могут оказывать помощь
среднему классу. Как мы увидим в последующих главах, оценка перераспредели-
тельных последствий любой перераспределительной программы, будь то расходы,
налоги, регулирование, — задача чрезвычайно трудная.
СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ: ОБЩАЯ КАРТИНА
Теперь мы можем в общем виде представить суммарные государственные расходы на
субсидии государственным производителям, закупку товаров и услуг и выплаты
отдельным лицам. Рис. 2.4А показывает, что закупки товаров и услуг, прежде всего
в сфере обороны и образования, составляли более половины суммарных затрат в
государственном секторе в 1986 г. Еще одна четвертая часть расходов шла на
трансфертные платежи.
46
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США

СУММАРНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
(1487 млрд дол.)
В
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ
(1032 млрд дол.)

Чистый
пр
Чистый
Субсидии процент Государственная
производству (13,1%) помощь бедным
Государственная
помощь бедным
i (7,7%)
Субсидии
производству \
(3,0%) \
<4,3Ј)
Ассигнования
в помощь штатам
и местным органам
власти
(7,9%)
Социальное
страхование
(28,4%)
Социальное
страхование
(20,0%)

Другие
закупки
(6,7%)
Гражданские
пенсии
(3,6%)
I I Закупки товаров и услуг
Y////A Трансфертные платежи
ЬВВЙЯ Чистый процент и субсидии производству
Рис. 2.4. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ. В 1986 г. оборона и социаль-
ное страхование — крупнейшие статьи государственных расходов как в целом (рис. 2.4 А), так и
только федерального правительства (рис. 2.4 В). (Суммарные государственные расходы меньше,
чем сумма федеральных расходов и расходов штатов и местных органов власти, потому что
федеральные ассигнования в помощь штатам и местным властям включены и в федеральные
расходы, и в расходы штатов и местных органов власти.) ИСТОЧНИК: Survey of Current Business,
July 1987. Tabl. 3.12, 3.14 and 3.16; Estimates from Executive Office of the President, Up from
Dependency. Vol. 1. Tabl. 1.
Трансфертные платежи более важны для федерального бюджета, отраженного на
рис. 2.4 В, чем для суммарных расходов государственного сектора. Трансфертные
платежи в 1986 г. составляли 37% федеральных расходов. Остальная часть
федеральных расходов делилась на оборонные закупки (32%), процентные платежи
(13%), ассигнования в помощь штатам и местным органам власти (8%) и все
остальное (11%, или 114 млрд дол.). Дефицит федерального бюджета 1986 г.,
составлявший 203 млрд дол., был больше, чем эта последняя статья. Таким образом,
балансирование бюджета без уменьшения трансфертных платежей, сокращения
расходов на оборону или повышения налогов было невозможно.
КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО СРАВНЕНИЮ
С КОМПЕТЕНЦИЕЙ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В гл. 1 мы показали, что в США федеральное правительство несет ответственность
за обеспечение определенных товаров и услуг, тогда как правительства штатов и
местные органы власти ответственны за другие товары и услуги. На сегодняшний
день федеральное правительство оплачивает все расходы на национальную оборону,
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ 47
98% социального страхования, три четверти государственной помощи, но меньше
чем одну двенадцатую затрат,-на государственное образование. Федеральный
бюджет несколько меньше, чем удвоенные сведенные вместе бюджеты всех штатов и
местных органов власти.
Отношения между федеральным правительством и властями штатов и муниципа-
литетов сложны. Федеральное правительство делает прямые ассигнования (сейчас
почти исключительно ограниченные специфическими программами) и привлекает
органы власти штатов и муниципалитетов к руководству федеральными программа-
ми. Такие расходы в отчетах могут фигурировать и как "федеральные", и как
расходы "штатов и муниципалитетов".
В последние годы произошли серьезные изменения в относительной значимости этих
различных уровней администрации. Эти изменения можно увидеть, в частности, в том,
что доля федерального правительства во всех необоронных государственных расходах
выросла с менее чем пятая часть в 1902 г. до более чем половина в 1986 г.17
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ
Поскольку влияние государства на частную экономику зависит от его политики в
области регулирования и налогов, а также от его расходов, ни один показатель не
может служить точным индикатором государственного воздействия на американскую
экономику. Тем не менее существует показатель, который экономисты сочли
особенно удобным для использования, — размер государственных расходов по
отношению ко всей экономике. Обычным измерителем размеров всей экономики
является валовой национальный продукт (ВНП), который служит для определения
стоимости всех товаров и услуг, произведенных в экономике за данный год.
РОСТ РАСХОДОВ И ИХ ИЗМЕНЯЮЩАЯСЯ СТРУКТУРА
В течение последних пятидесяти лет государственные расходы, представленные как
доля ВНП, быстро росли. В 1930 г. они составляли 11% от ВНП. Сегодня они
равняются 35%, как видно на рис. 2.518.
Расходы на оборону. С 1960 по 1977 г. расходы на оборону в процентах от ВНП
уменьшились (с 9 до 5%), то же произошло и с их процентным соотношением с
государственными расходами. Хотя впоследствии обнаружилась обратная тенденция
в этой области, к 1986 г. затраты на оборону, выраженные в процентах от ВНП, все
еще не достигали уровня, на котором они находились в 1960 г. В действительности
за период с 1960 по 1977 г. реальные расходы возрастали более медленным темпом,
чем темп инфляции.
Чтобы избежать неверного впечатления, которое может возникнуть в связи с
невозможностью соответствующим образом учесть инфляцию, экономисты любят
выражать расходы в "постоянных ценах". Так, если в прошлом году государство
Inman R. Fiscal Allocations in a Federalist Economy: Understanding the New Federalism, in
J.Quigley and D.Rubinfeld, eds., Urban America and the Reagan Budget (Berkeley: University of
California Press, 1985), and Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.1, 3.15.
18
Вспомним из нашего предыдущего изложения произвольность этого измерителя. Например,
если государство переключается с помощи образованию путем прямых ассигнований на ее
обеспечение через налоговые расходы, статистические данные должны показать уменьшение
доли государственных расходов.
48
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
потратило на какую-то программу 1 млрд дол., а в этом году оно тратит 1,1 млрд
дол., но цены возросли на 10%, мы говорим, что текущие расходы, измеренные в
ценах прошлого года, составляют 1 млрд. дол.; в постоянных ценах расходы не
возросли. Итак, в постоянных ценах 1982 г. расходы на оборону уменьшились с
175 млрд дол. в среднем в 1970-1974 гг. до 156 млрд дол. в 1980 г., но возросли до
227 млрд дол. в 1985 г. На будущее прогнозируется дальнейший рост. Неудивитель-
но, что этот 45%-й прирост реальных расходов на оборону в течение пяти лет
породил огромное количество споров.

Рис. 2.5. РОСТ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ В 1929-
1986 гг. Расходы на оборону в процентах ВНП снижались медленно после Корейской войны со
слабым ростом в течение войны во Вьетнаме и выросли в последние годы при президенте
Рейгане. Напротив, государственные расходы на невоенные цели, выраженные в процентах к
ВНП, снижались в последние годы. Расходы на оборону показаны без пособий ветеранам и
военных пенсий. ИСТОЧНИКИ: U.S. Department of Commerce, National Income and Product
Accounts, 1929-1982. Tabl. 1.1, 3.1, 3.15; Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 1.1, 3.1, 3.15.
Трансфертные и процентные платежи. Рост расходов на социальное обеспече-
ние, государственные пенсионные программы, программы медицинской помощи
престарелым и процентных платежей объясняют большую часть увеличения госу-
дарственных расходов начиная с 1950 г., как показано на рис. 2.6. Хотя на
государственную помощь часто возлагается вина за рост государственных расходов,
ее доля возросла только с 4 до 6% от их общей суммы19.
19

<< Пред. стр. 7 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу