СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 8

Только основные программы государственной помощи отражены на этом рисунке. Когда мы
включаем меньшие программы, как на рис. 2.4А, они составляют 7,7% от суммарных
государственных расходов.
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ
49
Интерпретация информации. Существует большое количество широко распро-
страненных взглядов на то, как изменялись уровень и направления государственных
расходов в последней четверти века.

Государственные
пенсии
Социальное
страхование
Государственная
помшць

1950
I960
1970
1980 1986
ГОДЫ
Рис. 2.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ТРАНСФЕРТНЫЕ И ПРОЦЕНТНЫЕ ПЛАТЕЖИ В ПРО-
ЦЕНТАХ ОТ СУММАРНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ. С 1950 г. государственные
трансфертные программы выросли с менее чем 10% суммарных государственных расходов до
более чем 30% в основном за счет увеличения программы социального обеспечения (СППИН).
Эта цифра включает как трансфертные платежи некоторые расходы, такие как государственные
пенсионные программы, которые собственно должны рассматриваться как отсроченная зарабо-
танная плата. Она не включает некоторые из перераспределительных программ, которые мы
определили раньше. (Программы государственной помощи включают все статьи, перечисленные в
табл. 2.2, кроме жилищной помощи и программы школьного питания.) В ней содержатся,
однако, основные источники роста трансфертных платежей. ИСТОЧНИК: Survey of Current
Business y July 1987. Tabl. 1.1,3.1,3.15.
Фактические данные не свидетельствуют о большом росте расходов в конце
1960-х гг. Как принято думать, он должен был бы произойти в результате борьбы с
бедностью. Они также не отражают снижения расходов в начале 1980-х гг.,
несмотря на усилия Рейгана сократить размеры государственного сектора. Перед
1960 г. начался период быстрого роста необоронных расходов, хотя он поддерживал-
ся не только в период президентства Джонсона (1963-1969), но и при Никсоне
(1969-1974). При Джимми Картере произошло последнее наиболее заметное
сокращение этих расходов.
Эти статистические данные тем не менее в какой-то степени вводят в заблужде-
ние. Расходы одного года могут являться результатом реализации программ,
50
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
принятых гораздо раньше. Программа медицинской помощи престарелым и Про-
грамма медицинской помощи бедным были приняты в 1965 г., но полная стоимость
этих программ была осознана гораздо позднее. Текущий высокий уровень расходов
на социальное обеспечение является результатом конкретных изменений в пособиях
в 1970-е гг. Нынешнее расширение военных расходов будет сказываться на
государственном бюджете еще не один год по мере выполнения поставок по
размещенным заказам.
СОПОСТАВЛЕНИЕ РАСХОДОВ ПО СТРАНАМ
Доля государственных расходов в Соединенных Штатах оказывается меньше, чем в
большинстве других западных стран (рис. 2.7), и ее относительный рост также был
гораздо меньше, чем в большинстве других развитых стран. Если мы примем во
внимание различия в национальном доходе, то контраст будет еще более зримым,
как показано на рис. 2.8. Обнаруживается определенная зависимость между высотой
дохода на душу населения и относительной величиной государственного сектора. По
сравнению с другими развитыми странами с аналогичным доходом на душу
населения доля государственных расходов в Соединенных Штатах одна из самых
низких. Исходя из этого сопоставления относительный размер необоронных расхо-

Рис. 2.7. ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП В ПЯТИ
СТРАНАХ В 1982 г. Несмотря на увеличение государственного сектора в Соединенных Штатах,
мы видим, что среди других четырех промышленных стран только Австралия имеет более низкие
расходы в процентах от ВНП. источник: United Nations, National Accounts Statistics,
Government Accounts and Tables, 1983 Yearbook, Country Tabl. 2.3; Survey of Current Business,
July 1986. Tabl. 3.14.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ
51
дов оказывается особенно небольшим в связи с тем, что в Соединенных Штатах
основная часть государственных расходов приходится на оборону20.

Рис. 2.8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП В 1982 г. В сравнении с
другими промышленными странами с аналогичным доходом на душу населения отношение
государственных расходов к национальному доходу США скорее ниже. ИСТОЧНИКИ: United
Nations, National Accounts and Statistics, Government Accounts and Tables, 1983; United Nations
Yearbook, 1986; International Monetary Fund, International Financial Statistics, 1987.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ
Теперь, когда мы уяснили, на что государство тратит деньги, мы кратко остановимся
на методах увеличения государственных доходов для покрытия его расходов.
Государство взимает различные налоги. Когда доходы, которые государство получа-
ет в виде налогов, оказываются меньше, чем запланированные расходы, государство
должно либо урезать расходы, либо заимствовать разницу21.
20
21
Сравнение по странам всегда должно проводиться с осторожностью. Конкретные проблемы
возникают при рассмотрении государственного предпринимательства. Тот факт, что налого-
вые расходы относительно более важны внутри страны, чем за границей, может вести к
недооценке "эффективного" относительного размера государственного сектора в США.
Во многих странах, в которых существует разрыв между расходами и доходами, разница
покрывается за счет эмиссии денег. Таким образом Континентальный конгресс финансировал
революционную войну (выражение "не стоит континентального** возникло из того факта, что
деньги были обесценены).
52 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
НАЛОГИ И КОНСТИТУЦИЯ
Проблема налогообложения занимала умы основателей Республики. Действительно,
революция началась как налоговый бунт во время Бостонского чаепития, которое
явилось протестом против налога на чай под девизом "Налогообложение без
представительства есть тирания". Первая статья Конституции утверждает, что
"конгресс будет иметь власть облагать налогами и собирать налоги, таможенные
пошлины, почтовые сборы и акцизы, чтобы платить долги и обеспечивать общую
обороноспособность и всеобщее благосостояние Соединенных Штатов".
Однако при этом были поставлены три условия: государство не могло облагать
налогами экспорт; "все таможенные пошлины, почтовые сборы и акцизы" должны
были быть "унифицированы на всей территории Соединенных Штатов" (это
называлось принципом единства подхода) и "не должно накладываться подушного
или другого прямого налога иначе как в соответствии с переписью или регистрацией
населения, до того как будет указано" (это принцип соразмерности). (Подушный
налог — налог, которым облагается каждый человек. Эти налоги назывались
поголовными налогами.) Целью этих положений являлось стремление не допускать,
чтобы одна часть штатов получила преимущества перед другими. Ограничение на
экспортные налоги было принято, например, в связи с тем, что южные штаты были
обеспокоены, как бы северные штаты не обложили налогом экспорт хлопка,
основное бремя которого (хотя и при принципе единства подхода) легло бы на
производителей Юга. Подобным образом более богатые штаты были встревожены
тем, что менее богатые могли бы принудить их платить, с их точки зрения,
непропорциональную долю налогов, и, таким образом, единственным прямым
налогом, который был разрешен, был единый для всех подушный налог.
Составители Конституции правильно предвидели, что проблема дискриминацион-
ного налогообложения одной части штатов может разорвать союз, но они не вполне
предвидели набор мер, которыми можно повлиять на подобную дискриминацию.
Тарифы (налоги на импорт) не только увеличивают поступления в бюджет, но и
поднимают цены, которые выручают национальные производители. Введение тари-
фов на товары, произведенные на севере, на деле чистая субсидия северянам за счет
Юга, было одним из самых разобщающих моментов в период, предшествующий
гражданской войне.
Хотя проблемы могут быть и не такими острыми, конфликты продолжают
существовать. В 1980 г. федеральное правительство ввело необычный акцизный
налог на нефть в связи с решением ликвидировать ценовой контроль на сырую
нефть (что привело бы к повышению цен на нее до мирового уровня). Это был
налог на непредвиденные прибыли, называемый так потому, что с его помощью
правительство пыталось изъять часть этой прибыли, которую получали
производители от повышения цен на нефть, за исключением той, которая добыва-
лась на северном шельфе Аляски. Техас и другие крупные нефтедобывающие штаты
рассматривали этот налог как дискриминационный, нарушающий принцип Консти-
туции о единстве подхода. Окружной суд США согласился с ними, но на апелляции
Верховный суд постановил, что разграничение между нефтью "Северного шельфа"
и прочей нефтью было не произвольным и соответственно конгресс не нарушал
принципа единства подхода.
Конституционное положение, ограничивающее прямые налоги, тем не менее
оказалось проблемой. Конгресс установил подоходный налог в период гражданской
войны и возобновил его в 1894 г. в виде налога на очень высокие доходы. Но в
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ 53
1895 г. Верховный суд объявил этот шаг неконституционным. Суд утверждал, что
индивидуальный подоходный налог был прямым налогом, который, как гласит
Конституция, должен был распределяться между штатами соразмерно их населению.
Широко распространившаяся критика этого закона привела к принятию поправки к
Конституции.
Шестнадцатая поправка, утвержденная в 1913 г., гласила, что "конгресс будет
иметь право облагать налогом и собирать налоги на доходы независимо от их
источника, без соблюдения принципа соразмерности и вне зависимости от переписи
или регистрации населения".
Положение о соразмерности тем не менее по-прежнему может ограничивать
возможности конгресса вводить некоторые налоги. Несколько стран имеют налоги
на национальную собственность или налоги на богатство. Но они, по всей
вероятности, должны рассматриваться как прямые налоги и поэтому отсутствуют в
Соединенных Штатах в соответствии с принципом соразмерности.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ СЕГОДНЯ
В настоящее время федеральное правительство опирается на пять основных форм
налогообложения: 1) индивидуальный подоходный налог; 2) налог на заработ-
ную плату (для финансирования социального обеспечения и пособий по Программе
медицинской помощи престарелым); 3) налог на доходы корпораций; 4) акцизы
(налоги на определенные виды товаров, такие^как бензин, сигареты, авиационные
билеты и алкоголь) и 5) таможенные пошлины (налоги, которыми облагаются
определенные виды импортируемых товаров)22. Индивидуальный подоходный на-
лог — единственный самый большой источник налоговых доходов для федерального
правительства, составляющий почти половину государственных поступлений за
последние годы. В 1986 г. налоги по социальному обеспечению составляли 36%,
налог на доходы корпораций — 8, таможенные пошлины и акцизы — 6%
государственных поступлений.
Наряду с заметным сдвигом в структуре расходов за последние пятьдесят лет
произошло серьезное изменение и в источниках государственных поступлений.
За исключением коротких периодов в течение гражданской войны и затем еще в
1894 г. федеральное правительство не вводило какого бы то ни было подоходного
налога на индивидуумов до 1913 г. Как' мы отмечали, такие налоги считались
неконституционными вплоть до поправок к конституции в 1913 г. Индивидуаль-
ный подоходный налог составлял 25% или менее от государственных налоговых
поступлений до 1940-х гг., когда его ставки были в 4 раза подняты для
покрытия расходов на вторую мировую войну23. Со времен войны индивидуаль-
ный подоходный налог был крупнейшим источником федеральных поступлений,
как показано на рис. 2.9. Роль налога на доходы корпораций снижалась, падая
с 36% федеральных поступлений в 1927 г. до 23% в 1960 г. и до 8% в 1986 г.
Однако в результате принятия закона о налоговой реформе 1986 г. поступления
от налога на доходы корпораций должны были возрасти до 12% от государствен-
ных поступлений в 1987 г.
Налог на недвижимость и дарение, несмотря на то что он увеличивает государственные
доходы меньше чем на 1 %, также может иметь серьезные последствия для экономики.
23 Исторический обзор основных федеральных налогов см.: Pechman J. Federal Tax Policy. 5th ed.
(Washington D.C.: Brookings Institution, 1987KAppendix A.
54
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
С 1789 по 1909 г. федеральное правительство получало почти все свои доходы
от акцизов и таможенных пошлин. Сегодня они имеют относительно малое
значение. С другой стороны, налог на заработную плату, который был введен по
закону о социальном обеспечении 1935 г., увеличился с 18% федеральных доходов в
1960 г. до 36% в 1987 г.

Рис. 2.9. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ДОХОДОВ ПО ИСТОЧНИКАМ. Индивидуаль-
ный подоходный налог и налог на социальное обеспечение (на заработную плату) — сегодня
основные источни/си федеральных доходов. Доля дохода, обеспечиваемая таможенными пошли-
нами, акцизами и налогом на доход корпораций, сильно упала. ИСТОЧНИКИ: U.S. Department of
Commerce, National Income and Product Accounts, 1929-1982. Tabl. 3.2; Survey of Current
Business, July 1987. Tabl. 3.2.
ДОХОДЫ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В отличие от федеральной налоговой системы налоговые системы штатов и местных
органов власти в основном опираются на налоги на продажи и налоги на собствен-
ность. Как показано на рис. 2.10, налоги на собственность были для них основным
источником дохода вплоть до 1976 г. Сегодня налоги на продажи составляют 23% их
суммарного дохода, а доход на собственность — 19%. Индивидуальные подоходные
налоги в штатах и на местах составляют только 12% от общей суммы, в то время
как налоги на доходы корпораций — 3%.
Конкуренция между штатами в области промышленного развития не способству-
ет использованию многих налогов, особенно налогов на доходы корпораций. За
удовлетворение растущих требований на услуги, оказываемые на уровне штатов и
муниципалитетов, федеральное правительство обеспечивает все большую поддержку
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ
55
правительствам штатов и местным органам власти. Большая часть этой помощи
направлена на определенные программы, такие как строительство дорог, транспорт,
двуязычное образование, воскресное обучение и библиотеки. В конце 1960-х и
1970-е гг. федеральное правительство создало значительные нелимитированные фонды
в рамках программы, называемой Долевым участием в общем доходе. В 1986 г.
федеральные ассигнования правительствам штатов и местным органам власти
обеспечили одну шестую часть их доходов.

Рис. 2.10. РАСПРЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО ИС-
ТОЧНИКАМ. Мы видим уменьшающуюся роль поимущественного налога и растущее значение
подоходных налогов и помощи федерального правительства в доходах штатов и местных органов
власти. ИСТОЧНИКИ: Ecotwmic Report of the President, 1987. Tabl. В-80; Survey of Current
Business. July 1987. Tabl. 3.3.
СРАВНЕНИЕ СТРУКТУРЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ПО СТРАНАМ
Структура налогообложения отличается по странам. Если индивидуальный подоход-
ный налог менее важен в большинстве европейских стран (он составляет несколько
менее 30% государственных доходов в Англии и Германии и всего 13% во
Франции), налоги на товары и услуги более значительны. Для большинства стран
56 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
налог на добавленную стоимость (налог на стоимость продукции, произведенной
фирмой, минус стоимость товаров и услуг, купленных ею у других фирм)
представляет собой основной источник государственного дохода, во многих случаях
составляющий его шестую часть. Налоги по социальному обеспечению имеют ту же
долю в государственных доходах в Японии и в среднем в Европе, как и в
Соединенных Штатах24.
ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО
ПРАВИТЕЛЬСТВА
Федеральное правительство в своем ежегодном бюджете внимательно анализирует
планируемые расходы и ожидаемые доходы. Конституция намечает только основные
вехи для бюджетной процедуры. Обсуждение законопроектов о налогах начинается
в палате представителей. Как в любых законодательных актах, принятие законов о
налогах и ассигнованиях требует большинства голосов обеих палат и подписи
президента. Президент может наложить вето на любой законопроект, а конгресс
может двумя третями голосов отвергнуть его вето. Это описание не вполне
адекватно отражает процесс принятия бюджетных решений и не показывает
центральную роль, которую президент играет сегодня в формировании бюджета25.
Напомним, что федеральные расходы в 1986 г. составляли 1 трлн дол. Сущест-
вуют тысячи государственных агентств, большая часть из которых требует увеличе-
ния финансирования. Должен существовать системный подход для рассмотрения их
потребностей и для обеспечения приблизительного баланса между суммой, ассигно-
ванной различным агентствам, и государственными доходами от налогообложения.
Государственное агентство, которое отвечает за это, — Служба управления и
бюджета (СУ Б). СУ Б формулирует статьи бюджета, выдвигая предложения о
размерах расходов каждым агентством, о размерах налоговых поступлений и
предположения о дефиците, т.е. излишке суммарных расходов по сравнению с
суммарными доходами. Президент направляет предложения СУБ конгрессу.
Оценки конгрессом национальных приоритетов часто серьезно отличаются от
взглядов президента, особенно когда большинство в конгрессе и президент представ-
ляют разные партии. Трудность, с которой сталкивается конгресс, состоит в выборе
между бюджетными альтернативами. В прошлом конгресс принимал ассигнования по
каждой статье, т.е. он мог сначала принять бюджет по обороне, затем по шоссейным
дорогам, потом по иностранной помощи и т.д. Следуя этой процедуре, было трудно
сбалансировать суммарные расходы и доходы, а также найти какой-то системный
подход в оценке приоритетов. В 1974 г. конгресс попытался исправить это положе-
ние, учредив Бюджетную комиссию конгресса, а также процедуру (с оговоренным
В 1984 г., последнем году, для которого имеются сравнительные данные, доля налогов по
социальному обеспечению в суммарных налоговых доходах была для Соединенных Штатов
29%, для Японии — 30 и для членов Европейского экономического сообщества в среднем
29%. Колебания для Европы достаточно велики. Например, во Франции и в Голландии они
составляли 44%, но только 8% в Англии. Источник: Revenue Statistics for OECD Member
Countries, 1986. Tabl. 15.
25 Центральная роль президента в бюджетной процедуре — продукт большого и сложного
федерального правительства XX в. До 1921 г. федеральные агентства направляли свои
запросы по финансированию непосредственно конгрессу, а у президента не было формальных
оснований для их рассмотрения. См.: Aaron H. etal. Economic Choices. 1987. Washington, D.C.:
Brookings Institution, 1986. Ch.5.
ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА 57
регламентом) формирования бюджета конгрессом. Первым шагом является первона-
чальная резолюция конгресса, в которой предусматривается общий уровень затрат и
налогов и разбивка их по основным статьям. Она служит руководством для
специальных подкомитетов, которые рассматривают законопроекты в каждой отдель-
ной области. После принятия этих конкретных законопроектов конгресс снова
рассматривает бюджет в целом, чтобы убедиться, насколько полученные суммы
соответствуют ранее принятым целям, и, если этого не происходит, принимает
решение либо об изменении целей, либо об урезании некоторых программ.
Процедура громоздкая, но в связи с тем что, как правильно отмечают многие
обозреватели, конгресс не стремится передать президенту полномочия большие, чем
сейчас существуют, другой приемлемой и очевидной альтернативы не находится.

<< Пред. стр. 8 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу