<< Пред. стр. 9 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Проблема, возникающая в связи с прохождением бюджета, заключается не
только в его громоздкости, но и в том, что сама процедура не гарантирует
достижения сбалансированности бюджета. До Великой депрессии считалось, что, за
исключением военного времени, президент должен представлять сбалансированный
бюджет. Развитие кейнсианских взглядов на экономику убедило многих, что для
государства желательно в период рецессии поддерживать дефицит. Как мы увидим в
гл. 28, дефицитное финансирование расходов в период рецессии может использо-
ваться для стимулирования экономики, но существует единодушное мнение, что в
год, когда нет рецессии и состояния войны, президент должен представлять
сбалансированный бюджет. В то время как президенту Рейгану удалось добиться
сокращения основных налогов, введенных в 1981 г., он не сумел обеспечить
соответствующее уменьшение расходов. Это привело к рекордному дефициту,
который, по признанию и конгресса и президента, не входил в их намерения.
ДЕФИЦИТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
Дефицит всегда представляет собой превышение расходов над доходами в течение
определенного отрезка времени. Дефицит финансируется займами. Общая величина
займа фирмой, домашним хозяйством или государством составляет их долг.
Фирма или домашнее хозяйство, у которых есть дефицит, не могут получать
взаймы неопределенно долго и будут вынуждены обанкротиться, как только их долг
станет слишком большим. В связи с тем что федеральное правительство имеет
возможность использовать налоги и благодаря им располагать громадными потенци-
альными источниками доходов, дефициты федерального правительства не приводят
к тем же проблемам, которые возникли бы при больших долгах для частных фирм
или индивидуумов. Кредиторы будут продолжать добровольное финансирование
федерального правительства и при дефиците его бюджета при условии, что ставки
процента достаточно высоки. В начале 1980-х гг. величина федерального дефицита
как в суммарном выражении, так и, что еще важнее, в процентах от ВНП и
бюджета достигала (для мирного времени) самых больших значений (рис. 2.11).
Масштабы этого дефицита в 1980-е гг. вызвали оцепенение как в Белом доме, так
и за его пределами. Существует опасение, что бюджетный дефицит вызовет
несбалансированность внешней торговли и инфляцию, что он ведет к повышению
процентных ставок и понижению уровня инвестиций, накладывая несправедливое
бремя на будущие поколения. Из-за необходимости финансировать дефицит значе-
ние федерального правительства как заемщика на кредитных рынках США
продолжает расти. Средства, заимствованные федеральным правительством, в про-
центном отношении к суммарным заимствованиям на внутренних кредитных
58
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
рынках США выросли с 21,2% в 1977 г. до 38,6% в 1986 г.26 Это капиталы,
которые в растущей степени притекают из-за границы, что будет показано в гл. 28.
Рис. 2.11. ДЕФИЦИТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП И ФЕДЕРАЛЬ-
НЫХ РАСХОДОВ. Оба показателя заметно росли с 1980 г. источники: National Income and
Product Accounts, 1929-1982. Tabl. 3.2; Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.2.
Размер долга в текущих ценах увеличивается каждый год на сумму дефицита
бюджета в данном году. Но реальная величина долга зависит также от инфляции.
Чтобы увидеть, что под этим подразумевается, допустим, вы обещали заплатить
кому-то в следующем году 100 дол. Если цены на все товары и услуги увеличатся
на 10%, то в будущем году на 100 дол. он сможет купить столько товаров, сколько
смог бы купить на 91 дол. в этом году. "Реальная величина" того, что вы ему
должны заплатить, уменьшилась на 9 дол.
На рис. 2.12 прослеживаются изменения в реальной стоимости федерального
долга США гражданам страны и иностранцам, известного как публичный федераль-
ный долг, начиная с 1940 г. В течение 1978-1980 гг., когда существовал большой
дефицит бюджета при высокой инфляции, реальная величина долга уменьшилась на
26 Если мы также учтем заимствования, сделанные частным сектором при федеральной помощи
или гарантиях, то доля федеральных займов на кредитных рынках США в 1986 г. возрастет до
42,5%. Данные опубликованы в: Special Analysis: Budget of the United States Government.
Fiscal Year 1988. Tabl. F-22.
ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
59
12 млрд дол. (в ценах 1982 г.). В реальном выражении рост долга после 1980-х гг.
был очень значительным. Как результат высокого дефицита и снижения темпов
инфляции в период 1980—1986 гг. произошло приблизительное удвоение публично-
го долга в реальном выражении в 834 млрд в 1980 г. до 1525 млрд дол. в 1986 г.
(обе суммы представлены в ценах 1982 г.). Иными словами, за первые шесть лет
администрации Рейгана суммарное увеличение долга федерального правительства в
неизменных ценах приблизительно равнялось сумме реального долга, накопленного в
течение первых двухсот лет существования страны, включая долговые обязательства
по финансированию участия США вот второй мировой войне. На рис. 2.13 показано,
что в процентах от ВНП федеральный долг вырос с 25 в 1975 г. до 41 в 1986 г.
Рис. 2.12. ВАЛОВОЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ПУБЛИЧНЫЙ ДОЛГ В ЦЕНАХ 1982 г. В реальном
выражении федеральный публичный долг вырос в громадной степени после 1974 г. Долг
государственным агентствам, включающим Совет Федеральной резервной системы и довери-
тельные фонды социального обеспечениея, исключен, источники: Economic Report of the
President, 1987. Tabl. B-3 and B-73; Survey of Current Business, July 1987, Tabl. 7.4.
Растущий долг имеет кумулятивные последствия, так как государство должно
платить по нему проценты. К 1986 г. процентные платежи достигли 13% от
расходов федерального правительства.
ЗАКОН ГРЭММА—РУДМЕНА
В 1985 г. озабоченность в связи с возрастающим долгом и стремление сбалансиро-
вать бюджет подвели конгресс к принятию закона, который подписал президент
Рейган. Закон назывался Законом Грэмма—Рудмена по имени его инициаторов,
сенатора Фила Грэмма из Техаса и сенатора Воррена Рудмена из Ныо-Хемпшира.
Официальное название — Закон о сбалансированном бюджете и контроле за
дефицитом в чрезвычайных условиях. Он был введен как отчаянная попытка
устранить тупиковую ситуацию между конгрессом и президентом, возникшую в
60
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
связи с размерами расходов и налогов. Закон оговаривает ежегодные меры по
снижению дефицита, направленные на достижение сбалансированного бюджета к
1991 г. Если конгресс и президент не могут прийти к соглашению о бюджете,
который соответствует намеченным планам ежегодного снижения дефицита, расходы
будут уменьшены автоматически. Это та возможность, к реализации которой не
стремится ни одна из сторон. Закон под угрозой таких автоматических сокращений
самодисциплинировал и конгресс и президента в расходах и налогах.
Рис. 2.13. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ДОЛГ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП. Федеральный долг вырос с 25%
от ВНП в 1975 г. до 41 % от ВНП в 1986 г. ИСТОЧНИК: Survey of Current Business, July 1987.
Tabl. 2.12.
Тем не менее в 1987 г. Верховный суд признал незаконными те процедуры, в
рамках которых эти автоматические сокращения должны были происходить. В ответ
на это конгресс ввел альтернативные процедуры и одновременно продлил до 1993 г.
срок сбалансирования бюджета.
Находятся люди, которые поддерживали более жесткое законодательство, в частно-
сти конституционное запрещение дефицитного финансирования, за исключением
военного времени. Некоторые штаты имеют такие ограничения (иногда принятые после
того, как штат оказывается не в состоянии расплатиться по своим долговым обязатель-
ствам). Критики конституционных ограничений озабочены тем, что они будут сужать
возможность государства стимулировать экономику в необходимых случаях. Более того,
они обеспокоены тем, что ограничение может просто подтолкнуть использование
манипуляций с бюджетом, чтобы следовать букве закона, а не его духу.
ЗАМОРАЖИВАНИЕ СРЕДСТВ
Неспособность президента и конгресса прийти к сбалансированному бюджету,
возможно, основной источник озабоченности в связи с бюджетной процедурой. Но
ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА 61
это не единственный источник расхождений. В последние годы возникали споры по
поводу степени бюджетных полномочий президента. Хотя кажется очевидным, что
у президента нет права расходовать средства, которые не одобрены конгрессом,
неясно, имеет ли президент право не расходовать средства, которые конгресс дал
ему право использовать. Вопрос в том, может ли президент заморозить фонды по
своему собственному усмотрению? За счет этого он мог бы не принять во внимание
волю конгресса, даже в том случае, если конгресс до этого отверг его вето.
Президент Никсон попытался заморозить средства Управления экономических
возможностей, которое отвечало за проведение многих федеральных программ по
борьбе с бедностью. Разрешение президенту замораживать фонды аналогично
предоставлению ему частного вето (вето на конкретную статью закона, а не на
весь закон). Конгресс не высказывал желания предоставить президенту такие
полномочия.
ФУНКЦИИ БЮДЖЕТА
Бюджет федерального правительства — показатель движения денежной наличности,
ежегодных доходов и расходов государства, подобно тому как декларация о доходах
корпорации — показатель ее доходов (продаж) и ее расходов. Бюджет дает картину
деятельности правительства, направления использования денежных средств и источ-
ники их поступлений.
В оценке состояния дел частной корпорации более важным, чем счет потока
денежной наличности, является счет капитала. Здесь дается представление об
активах фирмы, ее пассивах (того, что фирма задолжала другим лицам и фирмам).
Разница между ними — собственный капитал фирмы. Если обязательства фирмы
возрастают быстрее, чем активы, то собственный капитал уменьшается, тогда
инвестор будет думать о будущем благополучии фирмы. С другой стороны, фирма,
имеющая большой и возрастающий долг, но еще более быстрыми темпами увеличи-
вающиеся активы, благодаря чему активы превышают пассивы, по всей видимости,
должна рассматриваться как фирма с прочным финансовым положением.
Когда предприниматели (или местные власти) покупают здание или оборудова-
ние, они не рассматривают такую покупку как текущие расходы и она не
отражается на чистом доходе фирмы. Расходы рассматриваются как инвестиции.
Когда здание или оборудование используется, против статьи текущего дохода
делается запись в статье амортизации (уменьшение стоимости по мере изнашивания,
или устаревания). Напротив, федеральное правительство трактует капиталовложе-
ния как отток средств в тот год, когда приобретается оборудование или здание.
Продажа оборудования или здания предпринимателем не меняет его чистого
дохода или собственного капитала. Она изменяет лишь форму, в которой существу-
ют его активы: его наличность увеличивается, его основной капитал уменьшается.
Напротив, когда государство продает здание, оно рассматривает поступление от
продажи как любой другой источник дохода. Таким образом, уменьшается дефицит
федерального бюджета.
Федеральное правительство не публикует сводок по счету капитала,
которые оценили бы изменение состояния его активов и пассивов. Профессора
Роберт Эйснер из Северо-западного университета и Пауль Пайпер из Университета
Иллинойса, однако, подсчитали рыночную стоимость материальных активов, финан-
совых активов и финансовых пассивов. Разница между этими активами и пассива-
ми — показатель собственного капитала. Рисунок 2.14 показывает, что темпы роста
62
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
чистых финансовых обязательств27 превышали темпы роста материальных активов
ежегодно начиная с 1980 г. В итоге собственный капитал на федеральном уровне
уменьшался. В 1984 г. впервые после 1961 г. федеральные пассивы превысили
соответствующие активы. Нужно заметить, что материальные активы государства,
отражающие результаты прошлых инвестиций, сократились в реальном выражении в
1981 г. и с того момента увеличивались весьма незначительно. Износ элементов
основного капитала, включая шоссейные дороги и мосты, стал в последние годы
одним из предметов обеспокоенности федерального правительства.
Рис. 2.14. ВОССТАНОВИТЕЛЬНАЯ СТОИМОСТЬ АКТИВОВ И РЫНОЧНАЯ СТОИМОСТЬ ЧИС-
ТЫХ ФИНАНСОВЫХ ПАССИВОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (в ценах 1982 г.). ИСТОЧНИК:
Цифры в текущих ценах взяты из: Eisner R. How Real is the Federal Deficit? New York: Free Press,
1986. Tabl. B.I2.
Полный учет активов и пассивов на федеральном уровне должен включать,
конечно, не только здания, сооружения и оборудование ("материальные активы"),
но также "нематериальные активы", самые важные из которых составляют инвести-
ции в будущую производительность американцев (что называется "человеческим
27
То есть финансовые пассивы минус финансовые активы или чистый федеральный долг.
ПРОЦЕСС ПРОХОЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА 63
капиталом") благодаря программам государственного образования и профессиональ-
ного обучения и инвестиции в исследования и разработки (НИОКР), которые
повышают производительность экономики в целом.
Отсутствие счета капитала в федеральном бюджете серьезно отражает-
ся на экономической политике. Возникает, особенно в периоды рецессии, когда
государство сталкивается с большим дефицитом, систематическая тенденция умень-
шения инвестиций, в том числе в человеческий капитал и НИОКР, последствия
которого начинают сказываться не сразу. Кроме того, отсутствие счета
капитала создает государству стимулы для продажи земли и сдачи в аренду
большего числа нефтеносных участков, поскольку продажи отражаются в текущем
бюджете как доход, без учета затрат, связанных с увеличением дохода таким путем.
Счет капитала сделал бы очевидным, что активы правительства Соеди-
ненных Штатов таким образом уменьшаются28.
МАНИПУЛИРОВАНИЕ С ДАННЫМИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Бюджеты федерального правительства, штатов и местных органов власти деклариру-
ют их расходы и доходы. Как мы видели, однако, они дают только частичное
представление о масштабах государственного сектора и воздействии государства на
экономическую деятельность. Вследствие этого нужно с осторожностью подходить к
любому сравнению масштабов государственного сектора как во времени, так и по
странам.
Мы уже знаем, как налоговые расходы могут привести к неверным заключениям
не только о масштабах государственного сектора, но также о структуре его
расходов. Если федеральное правительство намерено скрыть размеры своих субси-
дий предпринимателям, оно обеспечивает им налоговые скидки. Федеральное
правительство скрывает степень субсидирования им штатов и местных органов
власти, обеспечивая "налоговые расходы", в форме налоговых скидок на федераль-
ный индивидуальный подоходный налог в большинстве штатов и муниципалитетов и
исключая из налогообложения процентные доходы по облигациям штатов и
муниципалитетов.
Мы также отмечали второй способ, пользуясь которым можно манипулировать
бюджетом: когда продаются активы, фиксируются получаемые доходы, несмотря на
то что не фиксируются затраты — сокращение активов государства. Такие манипу-
ляции использовались Рейганом с целью сократить дефицит. Он ускорил, например,
аренду морских нефте- и газоносных участков шельфа.
Ее оборотная сторона — субсидирование текущих финансовых расходов. Приме-
ром служат гарантии займов. Расходы по ним возникают в будущем, в случае
невыполнения платежных обязательств заемщиками. Растущие пособия по социаль-
ному обеспечению оказывают определенное воздействие на текущие финансовые
издержки, но основная часть бремени иногда остается на будущее (для следующей
Существуют некоторые разногласия, которые касаются оформления статьи счета капита-
ла. Вопрос в том, что включать в пассивы, а что в активы. Государство имеет возможность
взимать налоги и в этом смысле принципиально отличается от частной корпорации. По
одному мнению, все потенциальные источники доходов должны включаться в активы. Подо-
бным образом существуют вопросы, какие обязательства правительства должны включаться в
пассивы. Нужно ли, например, учитывать будущие обязательства по социальному обеспече-
нию как пассивы? Цифры чистых финансовых обязательств на рис. 2.14 не включают
обязательства по пенсионному социальному обеспечению.
64 Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В США
администрации). Ускорение сбора налога путем растущих удержаний из зарплаты
или увеличивающихся штрафов за несвоевременную уплату налогов в зависимости
от срока неплатежа — еще один одноразовый способ уменьшить текущий дефицит.
Можно сократить общий размер государственного сектора (но не дефицита)
путем учреждения независимых агентств и фирм. На деле не имеет значения,
является ли почта подразделением правительства США или отдельной "корпора-
цией", получающей субсидии от федерального казначейства. Но если это подразде-
ление, то все его доходы и все его расходы будут включаться в государственный
бюджет; в случае отдельной фирмы фиксируется только дефицит (разница между
расходами и доходами).
Хотя эти проблемы дают политикам значительную возможность выбирать
статистические данные для подтверждения своих позиций, изменения в уровне и
структуре расходов и налогообложения в Соединенных Штатах за последние
25—50 лет были весьма значительными для того, чтобы не сомневаться в основных
сделанных нами наблюдениях:
Государственный сектор оказывает большое и растущее влияние на производ-
ство товаров и распределение доходов в Соединенных Штатах.
Социальное страхование явилось наиболее быстро растущей статьей государ-
ственных расходов за последние тридцать лет. С 1960 г. быстрый рост необоронных
расходов государства произошел в основном за счет социального обеспечения,
государственных пенсионных программ, Программы медицинского обслуживания
престарелых и процентных платежей.
Индивидуальный подоходный налог превратился в основной источник феде-
ральных доходов, а роль налога на доходы корпораций как источника государствен-
ных поступлений уменьшилась.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
1. Государство выполняет много функций:
а) оно создает основные юридические нормы, в соответствии с которыми мы живем;
б) оно регулирует экономическую деятельность. Оно поощряет одни виды деятельности,
субсидируя их, и сдерживает другие, облагая их налогами;
в) оно производит товары и обеспечивает кредитование, гарантирование займов и стра-
хование;
г) оно покупает товары и услуги, включая многие из тех, которые произведены частными
фирмами (такими как производители оружия);
д) оно перераспределяет доходы через трансферты от одних лиц к другим;
е) оно обеспечивает социальное страхование по возрасту, безработице, нетрудоспособности и
бесплатную медицинскую помощь престарелым.
Размеры государственного сектора относительно ВНП гораздо больше теперь, чем тридцать
лет назад. Значительная его часть объясняется возросшими платежами по социальному
страхованию.
Относительный размер государственного сектора в Соединенных Штатах меньше, чем в
большинстве западноевропейских стран.
Три основные области государственных расходов — оборона, социальное страхование и обра-
зование. Вместе они составили 60% государственных расходов в 1986 г.
Главный источник поступлений в бюджет федерального правительства — индивидуальный
подоходный налог, следующие за ним — налог на заработную плату, налог на корпора-
ции и таможенные пошлины и акцизы.
Главные источники поступлений в бюджеты штатов и местных властей — налог на продажи,
поимущественный налог и подоходный налог.
Конституция обеспечивает основные нормы для деятельности государственных органов Сое-
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ 65
диненных Штатов. Она накладывает некоторые ограничения на возможности налогообложе-
ния, но не имеет эффективных ограничений того, на что правительство может потратить
свои деньги.
8. Федеральное правительство пытается через бюджетную процедуру обеспечить приблизитель-
ный баланс между расходами и доходами и распределение расходов между национальными
приоритетами. При администрации Рейгана конгресс и президент оказались неспособными
прийти к соглашению о национальных приоритетах, и результатом был крупный дефицит
федерального бюджета.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Приватизация Реальные расходы
Национализация Социальное страхование
Стоимость, добавленная обработкой Трансферты
(добавленная стоимость)
<< Пред. стр. 9 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу