СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 52

доход получался в форме, облагаемой налогом по низшим ставкам.
Основание для введения многих разграничений было вполне разумным. Напри-
мер, были приняты вычеты некоторых медицинских расходов, поскольку люди
уверены, что те, кто больны и вынуждены оплачивать большие счета за медицин-
ское обслуживание, должны иметь другой подход к себе, нежели те, кто здоровы.
Но, несмотря на то, насколько хорош мотив, последствия, принимающие форму
усложненного налогообложения, и возросшие возможности для уклонения от
налогов являются предметом растущей озабоченности.
Кроме того, эти особые положения имеют стимулирующий эффект. Возможность
уменьшить медицинские расходы может заставить людей тратить на медицинское
обслуживание больше, чем в ином случае. Признание этих стимулирующих эффектов
налогообложения имело и дальнейшие последствия. Между 1960 и 1986 гг. налоговая
система все больше использовалась для стимулирования видов деятельности, мысли-
мых как общественно желательные. Среди таких примеров — налоговые скидки на
использование энергии (стимулирование сохранения энергии) и налоговые скидки на
инвестиции (стимулирование инвестиций фирмами и отдельными лицами)3.
Рассмотрение такого использования политики налогообложения см.: Schultze Ch. The Public
Use of Private Interest. Washington, D. C: Brokings Institution, 1977. Чарльз Шульц в настоя-
щее время работает в Брукингском институте, был членом Совета экономических консультан-
тов и директором Управления менеджмента и бюджета.
368 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Рост ставок подоходного налога за период с 1913 по 1986 г.4 сочетался с
расширением особого подхода к растущему числу категорий дохода, что привело к
значительному увеличению активности уклонения от налогов. Налоговые лазейки,
способы вложения капитала, благодаря которым отдельные лица уменьшают свои
налоговые обязательства, получили колоссальную популярность. (Некоторые из
таких возможностей будут обсуждены в гл. 24.) Такие способы безусловно
позволили некоторым людям увеличить свои доходы после уплаты налогов. Но они
также создали хороший источник дохода для бухгалтеров по учету налогов,
соответствующих юристов и брокеров, которые работали над способами уклонения
от налогов.
Не все люди имеют равный доступ к этим налоговым лазейкам. Они больше
годятся для налогообложения капитала, т.е. процента, прибыли с капитала и т.д.,
чем для заработной платы. Служащие, такие как учителя в школах, имеют мало
возможности уклонения от налогов или, может быть, если быть более точным, могут
причислять себя к тем, кто имеет мало возможностей такого уклонения. Но в
действительности многие из социальных пособий, таких как медицинское страхова-
ние и пенсии, даются таким образом, который позволяет этим формам компенсации
быть свободными от налогов.
Создан порочный круг: вследствие множества послаблений и особых положений
налоговые ставки вынужденно оказываются выше, чем они были бы в другом
случае, если мы хотим получить требуемые налоговые поступления. Высокие
налоговые ставки усиливают стимул поиска лазеек и особого к себе подхода, что
приводит вновь к сокращению налоговой базы и обусловливает дальнейшее увеличе-
ние налоговых ставок.
В середине 1980-х гг. существовало растущее понимание необходимости реформы
налоговой системы. Одни были озабочены тем, что высокие налоговые ставки вели к
серьезным экономическим неэффективностям и способствовали низкому уровню
сбережений и капиталовложений в Соединенных Штатах, что в итоге тормозило
темпы увеличения производительности. Другие были озабочены тем, что воспринима-
лось как всеобщее неравенство, связанное с действующей налоговой системой. Как
выразился президент Рейган, приводя аргументы в пользу своего закона о налоговой
реформе, не существовало равных исходных возможностей состязания.
Но если, казалось, существовало единство в том, что налоговая система
непременно должна быть реформирована, согласие по поводу того, как реформиро-
вать, которое вылилось в Закон о налоговой реформе 1986 г., было хрупким.
Пришлось идти на серьезные компромиссы, чтобы закон был утвержден. Действи-
тельно, ранее предпринимавшиеся попытки реформ были далеко не успешными.
Например, Закон о налоговой реформе 1976 г. повсеместно называется законом о
поддержке юристов и бухгалтеров. Закон о налоговой реформе, принятый конгрес-
сом в 1986 г.г рассматривается некоторыми как наиболее значительный закон о
налогах, введенный после учреждения подоходного налога. Другие считают, что в
нем есть серьезные изъяны и потребуются дальнейшие усилия по реформе. Эти
вопросы рассматриваются в гл. 25.
Почему так трудно создать справедливую, эффективную налоговую систему?
Разве не существует некоторых простых принципов и однозначных критериев, по
которым можно было бы оценить альтернативные налоговые системы? Некие
См. гл. 25 для сравнения ставок подоходного налога во времени.
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 369
базовые принципы существуют. Но так как такой принцип не один, имеется
необходимость альтернативного выбора. И разумные люди могут отличаться в
оценке того, какой вес должно иметь каждое соображение.
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ
НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Широко принято исходить из пяти свойств "хорошей" налоговой системы.
Экономическая эффективность: налоговая система не должна входить в
противоречие с эффективным распределением ресурсов.
Административная простота: административная система должна быть простой
и относительно недорогой в применении.
Гибкость: налоговая система должна быть в состоянии быстро реагировать (в
некоторых случаях автоматически) на изменяющиеся экономические условия.
Политическая ответственность: налоговая система должна быть построена
таким образом, чтобы убедить людей в том, что они платят для того, чтобы
политическая система была в состоянии более точно отражать их предпочтения.
Справедливость: налоговая система должна быть справедливой в соответствую-
щем подходе к различным индивидуумам.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Важным пунктом дискуссий последних лет о налоговой политике был вопрос о том,
не дестимулирует ли действующая налоговая система сбережения и трудовую
активность и не искажает ли она экономическое поведение другими способами.
Например, рост числа арабских лошадей в Соединенных Штатах за последние два
десятилетия относят к существованию своеобразной лазейки в налоговой системе.
Особое отношение к газу и нефти, возможно, вылилось в избыточное бурение.
Железнодорожные крытые товарные вагоны использовались в течение определенно-
го времени как налоговая лазейка, пока не возникло затоваривание.
История налогообложения отмечена другими примерами искажающего эффекта.
Как мы отмечали в гл. 1, результатом введенного в Англии налога на окна было
появление домов без окон. Современная Англия дает другие примеры: трехколесный
транспорт, пусть менее надежный и не на много дешевле, чем четырехколесный,
подвергается меньшему налогообложению. Из-за этого многие отдают предпочтение
ему по сравнению с традиционным четырехколесным. Вагоны без окон облагались
меньшими налогами, чем вагоны с окнами. И опять многие предпочитали покупать
их, но вовсе не потому, что им нравилась темнота.
Поведенческий эффект налогообложения. Большую часть результатов налогооб-
ложения в области эффективности трудно оценить, и они невелики. Налогообложе-
ние доходов может изменить срок пребывания человека в школе, сказываясь на
посленалоговой отдаче от образования, выборе места работы (так как в некоторых
местах большая часть дохода оказывается в форме не подлежащих налогообложе-
нию социальных пособий). Это также сказывается на том, остается ли человек дома,
чтобы воспитывать детей, или стремится работать, на количестве часов, которые
работает налогоплательщик (когда у него имеется свобода действий), также
отражается на том, имеет ли человек вторую работу и какие усилия в нее
вкладывает, это влияет на сумму сбережений и их форму (выбор между банковским
370 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
счетом или ценными бумагами), это определяет возраст ухода на пенсию, а также
работу в течение неполного рабочего дня после достижения 65 лет.
Эффекты налогообложения не ограничиваются решениями относительно работы,
сбережений, образования, потребления. Если степень, в которой налоговая система
сказывается на женитьбах или разводах людей, и находится под вопросом, то нет
сомнения, что она отражается на времени принятия этих решений. Например,
налоговая практика Соединенных Штатов считает пару женатой в течение всего
календарного года, даже если свадьба была 31 декабря. Таким образом, двое
работающих людей, получающих аналогичные доходы, выбирающие между днем
свадьбы в декабре или в январе, благодаря подоходному налогу имеют все основания
выбрать январь. Обратное справедливо для развода. Налогообложение затрагивает
использование риска, распределение ресурсов на НИОКР и в долгосрочном плане
темпы роста экономики. Оно сказывается не только на уровне инвестиций фирм, но
и на форме этих инвестиций (включая долговечность оборудования). Оно также
определяет часть национальных сбережений, идущих на жилье, оборудование,
другие цели. Оно отражается на степени разработки природных ресурсов. Вряд ли
существует какая-то важная область распределения ресурсов в нашей экономике,
которая так или иначе не зависит от налогообложения.
При налоговых ставках, оставшихся на уровне последних лет, налоговые
соображения часто представляются основными. Можно скорее улучшить свое
экономическое положение, употребив усилия на сокращение своих налогов, чем
благодаря созданию каких-то лучших проектов или большему производству
чего-либо.
Финансовые последствия налогообложения. Иногда налогообложение сказывает-
ся на форме, которую принимает сделка, даже больше, чем на ее сути. Например,
на деле мало отличия между тем, дает ли работодатель деньги для покупки полиса
медицинской страховки, так называемого Голубого креста, и тем, покупает ли он
его сам для своего служащего. При выплате же налога здесь возникает большая
разница. В первом случае человек получает "доход", облагаемый налогом. Во
втором — "социальное пособие" налогом не облагается. Аналогично в действитель-
ности мало разницы, сам ли я непосредственно делаю сбережения на случай ухода
на пенсию или мой работодатель удерживает часть моей заработной платы и
вкладывает ее в (полностью финансируемую) пенсионную программу. Но налого-
вые последствия совершенно различны, в результате чего люди вынуждены отдавать
предпочтение пенсионной программе, а не делать прямые сбережения. Эти финан-
совые последствия, конечно, могут в свою очередь опять реально сказываться на
экономике. Из-за ограничений, накладываемых на пенсионные программы, можно
инвестировать в фонды по-разному, что отлично от того, как бы распорядился
своими соответствующими сбережениями конкретный индивидуум. Ограничения
индивидуального выбора, вытекающие из статуса таких социальных пособий, могут
сами по себе иметь экономические последствия.
Аналогично, поскольку дивиденды, прирост капитала (увеличение стоимости
акций) и процент трактуются по-разному, налоговая структура может серьезно
сказываться на финансовой структуре американских корпораций. Например, на
решениях фирм о возможном финансировании дополнительных инвестиций за счет
заемного капитала или выпуска новых акций.
Искажающее и неискажающее налогообложение. Любая налоговая система
оказывает влияние на поведение людей. Во всяком случае, поскольку государство
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК .ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 371
забирает деньги у отдельных лиц, мы ожидаем, что оно взамен каким-то образом
будет реагировать на их более низкие доходы. Когда мы говорим, что хотим, чтобы
налоговая система не была искажающей, ясно, что мы не подразумеваем, что при
этом индивидуум вообще не будет затронут. Налог является неискажающим тогда и
только тогда, если индивидуум не может предпринять что-либо, чтобы изменить
свои налоговые обязательства. Экономисты называют неискажающие налоги пау-
шальными налогами. Искажения связаны с попытками индивидуума уменьшить
свои налоговые обязательства. Фактически все налоги, взимаемые в Соединенных
Штатах, в этом смысле таковы. Подушный налог — налог, который каждый платит
независимо от дохода или состояния, — паушальный налог. Налог, который зависит
от неменяемых характеристик (возраст, пол), — также паушальный налог.
Любой налог на товар — искажающий: человек может изменить свои налоговые
обязательства, просто сократив покупки соответствующего товара. Таков же и любой
налог на доход: сократить его можно, просто меньше работая или сберегая.
В гл. IS мы покажем, что искажающие налоги неэффективны в том смысле,
что, если бы государство могло заменить их паушальным налогом, оно получало бы
большие поступления при тех же последствиях для благосостояния людей или
соответственно государство могло бы сохранять те же поступления, но увеличивать
благосостояние людей.
Корректирующее налогообложение. До сих пор мы делали акцент на отрица-
тельных аспектах налогообложения: необходимо стремиться к созданию налоговой
системы, не затрагивая экономической эффективности. Налогообложение иногда
может использоваться и в положительном смысле — для исправления несовершенств
рынка. Вспомним гл. 8, в которой мы показали, что налогообложение иногда может
использоваться для коррекции экстерналий. Корректирующие налоги (так называ-
ются эти налоги) одновременно и увеличивают поступления, и улучшают эффектив-
ность распределения ресурсов. Использование корректирующих налогов в
Соединенных Штатах ограничено. Как корректирующий налог можно представить
недавно введенный в химической промышленности налог для компенсации затрат
по очистке и уничтожению токсичных отходов. Те, кто рассматривают потребление
энергии в США как расточительное (достаточно спорное положение), выступали за
налог на энергию, который и увеличил бы поступления, и сократил бы (что, по их
мнению, имеет место) расточительное потребление энергии.
Влияние на общее равновесие. Взимание налога на заработную плату или на
прибыль от капитала меняет равновесие в экономике. Налог на процентные доходы
может сократить предложение сбережений и фактически акционерный капитал, что
в свою очередь может уменьшить производительность рабочих и их заработную
плату. Эти косвенные воздействия налога называются влияниями на общее
равновесие.
Эти эффекты имеют серьезные распределительные последствия иногда в направ-
лении, совершенно противоположном целям законодательства. Налог на капитал
может сократить предложение капитала, тем самым увеличивая отдачу от капитала.
В некоторых случаях благодаря такому налогу фактически может возрастать
степень неравенства.
Эффект объявления о введении налога. Экономика не моментально приспосаб-
ливается к новому налогу. Часто долгосрочные искажения бывают гораздо больши-
ми, чем краткосрочные, поскольку экономика способна более полно реагировать на
новую ситуацию.
372 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Но некоторые эффекты определенного налога могут ощущаться даже до того,
как налог введен, просто благодаря объявлению о нем. Когда делается объявление о
будущем налоговом обложении какого-то актива, это оказывает моментальное
воздействие на величину актива. Если полагают, например, что определенная
категория активов (скажем, жилища) должна вскоре подвергнуться большему
налогообложению (например, вскоре должны быть отменены льготы на проценты по
закладным), тогда цена данной категории активов может ощутимо упасть. Владель-
цы таких активов в момент, когда делается заявление, будут нести основное бремя
данного налога (возможно, несправедливо).
Именно такие эффекты объявления (или эффекты воздействия), которые могут
быть весьма существенны, дали основание говорить, что "старый налог — это
хороший налог". Не только эффект объявления может создавать текущие серьезные
проблемы равенства, но и ожидание его способно оказывать влияние на предложе-
ние активов. Дискуссии о ликвидации скидок на процент по закладным могут
заставить людей ожидать значительной потери капитала при условии, что они
вкладывали бы в жилье, и, таким образом, спрос на новое жилье может быть
серьезно уменьшен.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИЗДЕРЖКИ
Существуют значительные издержки, связанные с функционированием налоговой
системы. Имеются прямые издержки — издержки содержания налогового управления
— и косвенные издержки, относимые на счет налогоплательщиков. Эти косвенные
издержки принимают разные формы: затраты времени, нужного для выпуска соответст-
вующих форм, затраты на ведение учета, затраты на бухгалтеров и соответствующих
юристов. Джойл Слемроу из Мичиганского университета, например, подсчитал, что
косвенные издержки по меньшей мере в 5 раз превышают прямые.
Административные издержки функционирования налоговой системы зависят от
ряда факторов. Во-первых, они зависимы от того, какая документация будет
сохраняться в отсутствие налогообложения. В бизнесе такая практика необходима в
собственных внутренних управленческих целях. Привлечение компьютеров с высо-
кой скоростью обработки данных значительно снизило издержки сохранения
документальной информации для крупных корпораций. Таким образом, налоговая
система создает относительно небольшие дополнительные тяготы для таких корпо-
раций при представлении дохода в форме заработной платы их служащих. В другом,
крайнем, случае люди, нанимающие прислугу для помощи по дому, обычно не
нуждаются в сохранении детальной документации по заработку, который они
выплачивают своим работникам. И хотя закон обязывает их делать это, большинст-
во людей, вероятно, не представляют отчеты по заработной плате за помощь в
хозяйстве, а те, кто это делает, находят это обременительным. Аналогичное
справедливо для многих других видов деятельности в малом бизнесе. Ведение учета,
требуемое для налогообложения дохода от прироста капитала, особенно обремени-
тельно, так как подобные данные часто должны храниться в течение долгого
периода времени. Экстремальный случай подобного рода — налог, устанавливаемый
на доход от прироста капитала для домов, занимаемых самими владельцами. Люди,
которые получают доход от прироста капитала, когда они продают свои дома, могут
отложить свои налоги в случае, если они покупают более дорогой дом. Возьмем
человека, который в возрасте 25 лет в 1955 г. купил дом за 20 тыс. дол., продал его,
когда ему было 35 лет, за 40 тыс. дол., затем купил новый дом за 50 тыс. дол. Он
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 373
пользовался домом еще 20 лет и, наконец, продал его за 80 тыс. дол. Допустим, в
1956 г. он истратил 1 тыс. дол. на новую крышу, в 1957 г. — 1 тыс. дол. на новую
меблировку, в 1972 г. — 8 тыс. дол. на новую ванну и в 1980 г. — 5 тыс. дол. на
новое электрооборудование. Когда он, наконец, в 1985 г. продал свой дом, чтобы
переехать в арендуемую квартиру, он должен был уплатить налог на 80 тыс. дол.
минус свои суммарные предыдущие расходы (45 тыс. дол. — его первоначальные
20 тыс. дол. плюс дополнительные 10 тыс. дол., которые ему пришлось вложить при
переезде в новый дом в 1965 г., плюс 2 тыс. дол. на нововведения в старом доме,
плюс 13 тыс. дол. на усовершенствование своего теперешнего дома). То есть ему
приходится платить налог на прирост капитала в 35 тыс. долм но ему нужно
доказать все свои расходы. Он должен представлять отчетность о всех усовершенст-
вованиях всех своих домов, начиная с первого, купленного в 25 лет.
Второй фактор, который определяет административные издержки в нашем случае,
— это сложность. Большая часть издержек административного характера в случае
подоходного налога проистекает из особых положений. Например, возможность вычета
определенных категорий затрат (медицинских, на благотворительность, процентных
платежей) требует, чтобы по этим расходам сохранялась отчетность.
В-третьих, дифференциация ставок налога в зависимости от индивидуума (одни
платят по гораздо большим ставкам, чем другие) и по категориям дохода приводит
к попыткам "передвинуть" доход на членов той же семьи с более низкими
налоговыми ставками или на категории дохода, которые облагаются более низким
налогом. Эти шаги требуют денег, и удержание людей от таких шагов — разработка
и проведение на практике такой налоговой тактики, которая запрещает подобные
сдвиги, — также стоит денег. Ограничения на потерянные возможности вычета
имеют аналогичный эффект. Люди, например, могут рассчитывать на вычет только
для 3 тыс. дол. чистой потери капитала (доход от прироста капитала минус потеря
капитала) в год. Если у человека были большие потери, для него существенно
важно: считается ли доход от каких-то других вложений как доход от прироста
капитала или как процент или дивиденды.
В-четвертых, обложения налогом одних категорий дохода могут быть более
дорогостоящими, чем других. Существует широко распространенное убеждение, что
административные издержки, связанные с налогами на капитал, гораздо больше
аналогичных расходов для налогов на труд.
ГИБКОСТЬ
Изменения в экономических условиях требуют изменения в налоговых ставках. Для
некоторых налоговых структур такие корректировки просты, для других требуются
расширенные политические дебаты, а для каких-то все делается автоматически.
Автоматическая стабилизация. Например, в период, когда экономика вступает
в криз*ис, может быть весьма желательным уменьшение поступлений в бюджет,
поскольку это может создать необходимые стимулы для экономики. Когда цены

<< Пред. стр. 52 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу