СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 53

стабильны, "автоматическая" стабилизация может обеспечиваться прогрессивной
налоговой системой. Когда в результате кризиса доходы сокращаются, уменьшается
средняя налоговая ставка, т. е. люди сталкиваются с меньшей налоговой ставкой,
поскольку их доходы стали ниже. С другой стороны, с возрастанием доходов растет
средняя налоговая ставка. Однако до 1981 г., когда были индексированы налоговые
разряды (т.е. проведена корректировка с учетом инфляции) в периоды стагфля-
ции — экономика находится в кризисном состоянии, но существует инфляция —
374 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
средняя налоговая ставка возрастала даже при том, что для вывода экономики из
кризиса требовалась более низкая ставка. Индексация, таким образом, способствует
стабилизации при росте цен во время кризиса. Индексация, однако, сокращает
встроенные стабилизирующие эффекты подоходного налога в периоды высокой
конъюнктуры и инфляции.
Политические сложности корректировки налоговых ставок. Когда желательно
изменить налоговые ставки, попытки скорректировать подоходный налог в Соеди-
ненных Штатах часто затрудняются интенсивными политическими спорами. Прини-
мая как данное сложность налоговой процедуры, какие ставки должны быть
скорректированы? Должны ли одинаково возрастать все ставки или только ставки
для богатых; или для бедных, уже несущих непропорционально большую долю
налоговых тягот, налоги должны возрастать в меньшей степени, чем для других?
Действительно, даже неясно, как оценить справедливость предложений по реформе.
Что справедливее, сократить налоги для различных уровней дохода на одинаковую
денежную сумму или одинаковую процентную долю? Нужно ли делать акцент на
средние налоговые ставки или на предельные? Справедлива ли налоговая реформа
при условии, если она уменьшает среднюю ставку для типичной семьи с одним
работником, но увеличивает среднюю ставку для семьи с двумя работниками?
Следует ли уменьшать налоговую ставку на капитал для стимулирования сбереже-
ний или же увеличивать ее, поскольку владельцы капитала находятся в лучшем
экономическом положении для уплаты налога?
Политическую трудность корректировки ставки подоходного налога, например,
нужно сравнить с соответствующей ситуацией для налога на собственность.
Последний затрудняется рядом административных проблем, не последняя из
которых — сложность оценки стоимости различных объектов собственности. Но есть
и преимущество. Корректировки по таким налоговым ставкам проводятся ежегодно
довольно просто, по мере того как меняются поступления в бюджет, требуемые для
обеспечения местных государственных услуг.
Скорость корректировок. Наконец, важный аспект "гибкости" налоговой систе-
мы с целью стабилизации экономики — согласованность действий: скорость, с
которой изменения в своде налоговых законов (однажды введенном) могут быть
выполнены, и временные разрывы в сборе средств. Если колебания в экономике
происходят быстро, то лаги могут ограничивать действенность, скажем, подоходного
налога в стабилизации экономики. На рис. 16.1 А мы показали, как в идеальной
экономике доход мог бы колебаться во времени. (Реальные экономики никогда не
имеют подобных регулярных колебаний.) На рис. 16.1 В показано, как могли бы
выглядеть изменения налоговых поступлений во времени, если бы не существовало
задержек в сборе налогов. В этом случае то, что налоговые поступления низки в
разгаре рецессии, означает, что потребители должны больше расходовать и эти
расходы обеспечивают серьезный стимул для экономики.
Теперь рассмотрим, что происходит, если наблюдается задержка в сборе налогов
(рис. 16.1 С). Поступления в государственный бюджет достигают максимума,
скажем, в точке Е, когда экономика уже находится на повороте к спаду
(национальный доход уменьшается). Государство должно обеспечивать стимул для
экономики как раз в этой точке, чтобы заставить ее двигаться. Вместо этого тот
факт, что налоговые поступления находятся в своем максимуме, предполагает, что
налоги способствуют спаду. Противоположный случай возникает, когда экономика
выходит из спада, скажем, в точке Е' (рис. 16.1 С). Государство могло бы
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
375
стремиться удержать экономику от вхождения в инфляционную спираль. Вместо
этого, поскольку налоговые поступления зависят от доходов в предыдущем году,
когда они были очень низки, налоговые поступления будут также низки, и такой
низкий налог будет подталкивать потребительские расходы.

Рис. 16.1. СТАБИЛИЗАЦИЯ ВНП С ПОМОЩЬЮ НАЛОГОВ. В идеальной экономике можно
было бы связать уменьшения и увеличения налогов с колебаниями ВНП, как показайо на
рис. 16.1,В. Лаги в осуществлении хорошо продуманных налоговых программ, однако, могут
дестабилизировать положение и усугубить колебания ВНП.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Государство приняло ряд законов, направленных на то, чтобы сделать деловую
активность более "откликающейся" на своих потребителей, ограничивая их способ-
ность получать преимущества от неинформированности потребителя. Закон о
справедливости кредита 1968 г., требующий, чтобы кредитор предоставлял сведения
376 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
о полных издержках по займу в такой форме, чтобы заемщик мог легко сравнить
его условия с аналогичными предложениями других кредиторов, является, пожалуй,
наиболее заметным примером такого рода законодательства. Многие экономисты
полагают, что для государства одинаково желательно не пытаться получить
преимущество от неинформированности граждан.
С этой точки зрения налоги, которые ясно, кто платит, лучше тех, бремя
которых не столь очевидно. Таким образом, персональный подоходный налог —
"хороший" налог, а налог на прибыли корпораций — "плохой". Экономисты даже
не могут сойтись во мнении относительно того, кто реально платит налог на
прибыли корпораций. Является ли он на деле налогом на акционеров, потребителей
или всех собственников капитала.
Иногда, кажется, будто бы государство неверно представляет действительные
издержки услуг, которые оно обеспечивает. Например, существует широко распро-
страненное мнение, что нет значительного различия между долей налога на
социальное страхование, которая платится работодателем, и долей, выплачиваемой
наемным работником. (В соответствии с законом каждый платит половину.)
Работодатель имеет отношение только к суммарным издержкам на найм персонала,
наемный работник — только к заработку после выплаты налога. Ничье экономиче-
ское поведение не было бы затронуто, если бы было объявлено, что весь налог
целиком должен выплачиваться наемным работником, а работодатели должны были
бы предоставить эквивалентное увеличение заработной платы для компенсации
возросшего налога. Изменилось бы отношение рабочих к социальному обеспечению,
если бы они полагали, что они должны нести расходы целиком?
В некоторых случаях существует почти намеренное стремление убедить людей,
что расходы государства меньше, чем на самом деле. Так же как в бизнесе считают,
что легче продать машины, если издержки на их покупку представить как "только
340 дол. в месяц за 40 месяцев", чем как "13600 дол. за 3,5 года", государство
иногда отдает предпочтение тем налоговым системам, при которых люди никогда
полностью не знают затрат государства. Один из выдвинутых в пользу налогов на
продажи аргументов — тот, что они менее заметны, чем другие налоги, такие, как
подоходный. Люди никогда не могут вычислить полной суммы, которую они платят
государству.
Реагирующая на политику налоговая структура — такая, изменение в которой
происходит как результат изменения в законодательстве, и при которой государство
должно постоянно обращаться к гражданам за оценкой того, тратит ли оно слишком
много или слишком мало. Резко прогрессивные налоговые ставки (ставки, растущие
с увеличением дохода) в сочетании с налоговой системой, которая не корректирует-
ся при инфляции, приводят к росту налоговых поступлений в государственный
бюджет в реальном выражении (как, скажем, доля национального дохода) во время
инфляции, как это случилось между 1975 и 1980 гг. Это увеличение никогда прямо
не закреплялось законодательно: действительно, многие сказали бы, что было бы
странно для конгресса провести непосредственно, скажем, 10-процентное увеличе-
ние налогов в 1980 г., хотя именно это стало результатом инфляции.
Хотя политическая ответственность, как мы ее определили, обычно рассматрива-
ется как желательная, часто выражалась озабоченность тем, что налоговая система
в условиях демократии может быть превратно использована группами с особыми
интересами, составляющими меньшинство или даже большинство, для достижения
своих целей в ущерб меньшинству. Так, Конституция накладывает несколько
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 377
ограничений на налоги, которые может вводить конгресс, о чем мы говорили в гл.2.
С годами многие из этих ограничений были устранены либо конституционными
поправками (одна из которых разрешила подоходный налог), либо более либераль-
ным судебным толкованием. В 1984 г., например, Верховный суд постановил, что
налог на непредвиденные прибыли нефтяных компаний, который освобождал от
налога нефть Аляски с Северного склона, не был нарушением положения Конститу-
ции, предусматривающего единое налогообложение по штатам, хотя низшие судеб-
ные инстанции признали, что это так.
СПРАВЕДЛИВОСТЬ
Основная критика налоговых систем начинается с указания на их несправедливость.
Но, как мы увидим, трудно точно определить, что справедливо, а что нет.
Существуют два различных понятия справедливости: горизонтальное равенство и
вертикальное равенство.
Горизонтальное равенство. Налоговая система называется горизонтально рав-
ной, если люди, одинаковые во всех отношениях, облагаются налогом одинаково.
Принцип горизонтального равенства настолько важен, что в результате он содер-
жится в Конституции как 14-я поправка (статья о равной защите). Следовательно,
налоговая система, которая дискриминировала бы людей по признаку расы, цвету
кожи или вероисповеданию, по мнению большинства в Соединенных Штатах, была
бы горизонтально несправедливой (и неконституционной). Хотя основная идея
достаточна ясна, существуют два небольших замечания к нашему определению: что
значит идентичность двух индивидуумов во всех отношениях? И что означает
обложение одинаковыми налогами двух индивидуумов? Возьмем, к примеру, близне-
цов, идентичных во всех отношениях, кроме того, что один любит шоколадное
мороженое и только шоколадное мороженое, в то время как другой предпочитает
ванильное мороженое и только ванильное. Для упрощения мы предположим, что
шоколадное и ванильное мороженое стоят строго одинаково. Будет ли налоговая
система, облагающая двух индивидуумов, горизонтально равной, если ставки налога
на ванильное и шоколадное мороженое разные? Один платит больше налогов, чем
другой, и в этом смысле налоговая система выступает несправедливой. Но близнецы
имеют одинаковый выбор. Любитель шоколадного мороженого мог бы купить
ванильное, если пожелал бы (и наоборот). Налоговая система не дискриминирует
его. Она не различна для индивидуумов. Этот пример задуман так, чтобы мы могли
бы иметь два товара, которые "по существу" одинаковы. На практике имеется мгого
примеров, когда налоговая система облагает различных людей, которые отличаются
вкусами, — более высокие налоги на крепкие спиртные напитки дискриминируют
тех, кто предпочитает шотландское виски, в сравнении с теми, кто предпочитает
вино или пиво. Люди, которые проводят свой отпуск в собственных домах отдыха,
облагаются налогом более льготно, чем те, кто предпочитают путешествовать во
время своего отпуска.
Если мы говорим, что различия во вкусах — важное экономическое различие,
какую налоговую систему нужно выбрать, чтобы мы могли сказать, что принцип
горизонтального равенства здесь не применяется? Близнецы не идентичны во всех
отношениях. Допущение подобной идентичности быстро превратило бы принцип в
"пустышку": нет двух людей во всем одинаковых. Какими должны быть приемлемые
различия? К сожалению, принцип горизонтального равенства мало нам помогает в
том, как ответить на этот вопрос.
378 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
На первый взгляд могло бы показаться, что все эти разграничения неоправданы:
возраст, пол, семейное положение не должны быть значимыми. Действительно,
сегодня мы различаем налогоплательщиков по возрасту (те, кто старше 65 лет,
получают дополнительное освобождение от налога) и семейному положению (двое с
одинаковым доходом, женатые, платят больше налогов, чем до женитьбы). Для
конгресса эти два различия оказались существенными.
Возможно, возраст и семейное положение значимы, поскольку они затрагивают
платежеспособность человека. Но если эти два статуса являются допустимой базой
для дифференциации, существуют ли еще подобные основы? Например, обеспечива-
ется ли законодательная основа для дифференциации по экономическим издержкам,
связанным с налогообложением различных групп населения? В следующей главе мы
покажем, что неэффективности, появляющиеся благодаря налоговой системе, зави-
сят от величины ответной реакции на налог. В домашних хозяйствах с двумя
работниками тот, кто получает более низкую заработную плату (обычно женщина),
оказывается гораздо более чувствительным к ставке заработной платы, чем другой
член семьи. Если подоходные налоги не затрагивают обеспечиваемого основным
работником количества труда, они могут серьезно сказываться на втором работаю-
щем. Так, если бы государство было заинтересовано в минимизации неэффективно-
стей, вызываемых налоговой системой, оно взимало бы меньший налог с
неосновного работника. Справедливо ли это?
Следующий пример иллюстрирует, трудности в определении значения равенства
в подходе к налогоплательщикам. Допустим, мы могли бы согласиться, что мужчины
и женщины, получавшие в течение своей трудовой жизни одинаковый доход,
должны иметь одинаковый подход к себе во имя социальной защищенности. Должны
ли тогда быть одинаковыми для мужчины и для женщины суммарные ожидаемые
пособия или должно быть одинаковым годовое пособие? В среднем женщины живут
значительно дольше мужчин, и, таким образом, эти два правила дают разные
результаты. Если женщина получает одинаковое с мужчиной годовое пособие,
величина ее суммарного ожидаемого пособия будет гораздо больше, чем у мужчины.
Для многих это покажется несправедливым.
Вертикальное равенство. Если принцип горизонтального равенства утверж-
дает, что, по сути, одинаковые люди должны иметь одинаковый подход к себе,
принцип вертикального равенства говорит о том, что некоторые люди по
положению платят более высокие налоги, чем другие, и что они должны делать
это. Существуют три проблемы: определить, кто в принципе должен платить по
более высоким ставкам, осуществить на практике этот принцип, т.е. составить
налоговые законы, соответствующие ему, и решить, насколько больше, чем
другие, должно платить лицо, обязанное по положению платить налоги по более
высоким ставкам.
Обычно предлагаются три критерия для суждения о том, должен ли кто-то
платить больше, чем другой. Можно сказать, что одни располагают большими
возможностями платить. Другие имеют более высокий уровень экономического
благосостояния. Третьи получают больше от общих государственных расходов.
Даже если было бы возможно достичь согласия по поводу того, какого из этих
трех критериев придерживаться, возникли бы разногласия о том, как измерять
способность платить, экономическое благосостояние, получаемые выгоды. В некото-
рых случаях для оценки возможности платить и экономического благосостояния
используются одинаковые показатели — такие, как доход или потребление.
ПЯТЬ ЖЕЛАТЕЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ЛЮБОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 379
Способность платить в сравнении с экономическим благосостоянием. Следую-
щие примеры помогут показать, почему не существует согласия в том, какая база
налогообложения лучше. Рассмотрим сначала первую позицию, которая исходит из
того, что находящиеся в лучшем экономическом положении должны вносить
больший вклад в уплату налогов. Проблема заключается в том, как мы должны
различать того, кто находится в таком положении. Рассмотрим человека, который
одержим работой, но не получает от нее удовольствия. Он несчастен. Его жена и
трое детей только что погибли в автомобильной катастрофе, а ему предсказали, что
через два года он умрет от рака. Второй человек — счастливый обитатель берегов
Тихого океана, живущий тем, что выброшено морем, молодой, привлекательный, без
источника дохода. Пожалуй, многие согласятся, что последний находится в "луч-
шем" положении, чем первый, хотя налоги будут взиматься с первого по более
высокой ставке, чем со второго. Очевидно, что налоговая система должна базиро-
ваться на узко определенном понятии благосостояния. Она не может стремиться
оценить общее положение вещей и как таковая вынуждена быть заведомо неспра-
ведливой.
Это можно сравнить, например, с распределением обязанностей и потребления
внутри семьи. В этом случае мы можем оценить в общем виде и нужды и
возможности. Мы можем тратить больше на больного ребенка в порядке компенса-
ции. В семье существует более полная информация, чем в принципе возможна для
государства.
Теперь рассмотрим пример Джо Смита и его брата-близнеца Джима, имеющих
одинаковые способности и образование. Джо выбирает работу преподавателя эконо-
мики в высшей школе. Он преподает 6 часов в день, а остальное время проводит на
рыбалке, катаясь на лодке и плавая. Он счастлив. Неудивительно, что его заработок
невелик. Джим становится консультантом в области экономики. Он работает 70
часов в неделю, и у него не остается времени для подобного времяпрепровождения.
Их экономические возможности, то, что они могли бы делать, одинаковы. (И тот и
другой имеют одинаковые возможности заработка.) Но они по-разному распоряди-
лись ими. У одного доход высок, у другого — не очень. Справедливо ли, что Джим
вынужден платить более высокие налоги, чем Джо? Джо полагает, что справедливая
база налогообложения обеспечивается не экономическими возможностями, а сте-
пенью, в которой люди использовали преимущества любых предлагаемых обществом
возможностей. Короче, необходимую базу налогообложения обеспечивает реальный
доход. Джим же полагает, что принимать во внимание нужно способность к
заработку, а не доход как таковой.
Этот пример иллюстрирует два момента. Во-первых, с философской точки
зрения разница в подходах к Джиму и Джо как налогоплательщикам в том, будет
ли в идеале принято за необходимую основу налогообложения экономическое
благосостояние или способность платить. На практике же будут использованы
одинаковые оценки (например, доход, потенциальный доход, потребление).
Во-вторых, даже если согласиться, что необходимой основой налогообложения
должна быть возможность платить, остается спорным, что лучше измеряет такую
возможность — реальный или потенциальный доход. На практике, конечно, абсо-
лютно немыслимо строить налогообложение исходя из того, что люди могли бы
сделать. В Соединенных Штатах используется доход (с некоторыми корректировка-
ми, которые будут в дальнейшем рассмотрены) в качестве основы измерения
экономического благосостояния. Некоторые полагают, что лучшим, чем доход,
380 Глава 16. ВВЕДЕНИЕ В НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
индикатором индивидуальных экономических возможностей является ставка зара-
ботной платы, поскольку благодаря подоходному налогу те, кто намеренно работают
больше, вынуждены и больше платить.
Потребление как основа налогообложения. Широко распространено мнение, что
ни возможность платить, ни экономическое благосостояние не являются "справедли-
вой" основой налогообложения. И то и другое относится к индивидуальному вкладу
человека в общество, к величине его экономической продукции. Не справедливее ли
взимать налоги на основе того, что люди берут, нежели вкладывают, т.е. исходя из
потребления, а не дохода?
Доход и потребление различаются на величину сбережений5. То есть доход (У)
либо потребляется (С), либо сберегается (S):
С + S - Y , или С = Y - S .
Таким образом, основной вопрос реально состоит в том, должны ли освобождать-
ся от налогообложения сбережения. Можно показать, что это эквивалентно вопросу:
должна ли быть свободна от налога отдача от сбережений (проценты, дивиденды,
прибыль от прироста капитала). Следующий пример иллюстрирует разные позиции
по отношению к равенству. Рассмотрим еще одну пару близнецов, которых мы
назовем Благоразумная и Расточительная. Обе получают одинаковую заработную
плату в течение своей трудовой жизни. Благоразумная, однако, 20% своего
заработка все время откладывает, таким образом накапливая значительную сумму
для пенсионного периода. Расточительная, напротив, всегда тратит все что получает
и, достигая пенсионного возраста, обращается за социальными пособиями 6. При
существующей налоговой системе Благоразумная платит значительно более высокие
налоги, чем Расточительная (поскольку с Благоразумной взимаются налоги с
процента, получаемого ею со своих сбережений), при том, что она же получает
меньше государственных пособий.
Благоразумная смотрит на существующую налоговую систему как на несправед-
ливую, поскольку экономические возможности сестер фактически равны. Она задает
вопрос: "должна ли я благодаря государству содержать свою сестру, если она не
собирается помогать себе сама"? Справедливо ли наказывать Благоразумную
дополнительным налогообложением и вознаграждать ее живущую на широкую ногу
сестру? Сестра возражает, что прошлое не имеет значения: к моменту ухода на

<< Пред. стр. 53 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу