<< Пред. стр. 79 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
налоговой системы, которая была бы более справедливой. Это значило, что нужно
было что-то сделать с налоговыми укрытиями. Существовали три подхода, которые
рассматривались министерством финансов. Первым было устранение положений,
таких как льготный режим для дохода от прироста капитала и особый режим для
нефтегазовой промышленности, которые приводили к увеличению налоговых укры-
тий. Второй ограничивал степень, в которой потери одного вида доходов могли
балансироваться с другими видами доходов. Третьим было положение о более
эффективном налоговом минимуме. После тщательного обсуждения министерство,
формулируя свои первоначальные предложения, остановилось на первом варианте,
исходило из основного источника проблемы и определенно отвергло второй подход.
К сожалению, когда конгресс занимался этим вопросом, конгрессмены сочли
политически сложным непосредственно разрушать многие из укрытий, хотя одно
изменение — полное налогообложение доходов от прироста капитала — уменьшило
ценность многих налоговых укрытий. Поскольку конгресс оставил многие лазейки
незатронутыми, пришлось обратиться ко второму и третьему методам борьбы с
налоговыми укрытиями.
Наиболее важный способ, которым конгресс осуществлял это, было деление
дохода на три категории: обычный (заработанный) доход, доход от инвестиций,
пассивный доход. Доход, порожденный переложением налога (случай, когда инди-
видуум не играет активной роли), характеризовался как пассивный доход. То же
относится и к доходу от недвижимости. Потери в одной категории доходов не могли
быть использованы как "компенсация" доходов в другой. Таким образом, расходы по
процентам по одним инвестициям могли быть использованы для балансирования
дохода от других инвестиций, но чистые потери от инвестиций в целом не могли
использоваться для балансирования обычного дохода. Потери от недвижимости
также не могли влиять на обычный доход.
НАЛОГОВЫЕ УКРЫТИЯ 559
Казначейство ютклонило этот подход контроля за переложением налогов по двум
причинам. Во-первых, одной из первоначальных целей налоговой реформы было
упрощение налогового кодекса. Разграничение пассивного, инвестиционного и
обычного доходов потребовало бы большого числа определений, постановлений,
судебных исполнений, которые неминуемо еще больше усложнили бы налоговый
кодекс. Во-вторых, существовали и опасения, что все эти положения приведут
только к ограниченной эффективности. Хотя они лимитируют степень использова-
ния налоговых лазеек для избежания налогообложения дохода от заработной платы,
но не лимитируют эффективно степень, в которой люди (особенно богатые) могут
избегать налогообложения дохода от капитала. Эти положения увеличивают транс-
акционные издержки избежания налога. Проекты, касающиеся недвижимости и
порождающие облагаемый налогом доход, шли бы в одной "упряжке" с проектами,
порождающими налогооблагаемые потери. Таким образом, сохранялась возможность
избегать налога на недвижимость.
Минимальный налог на индивидуумов. Новое налоговое законодательство также
попыталось сократить возможности избежать налогов, введя несколько более жест-
кий минимальный налог. Минимальный налог на индивидуумов взимается с более
широко понимаемого дохода. Например, подоходный и поимущественный налоги
штатов и местных органов власти не подлежат вычету, а амортизационные
отчисления разрешаются в значительно меньших размерах. Правила, по которым
индивидуумы могут учитывать потери в налоговых убежищах, еще более строгие,
чем при первоначальном подоходном налоге.
Важнейшее изменение в новом законе — увеличение минимальной налоговой
ставки относительно ставки первоначального подоходного налога. Большинство лиц,
получающих высокие доходы, теперь будут платить минимальный налог по 21%-й
ставке, величина которой составляет 75% от первоначальной ставки подоходного
налога, хотя в силу некоторых специфических особенностей отдельные налогопла-
тельщики столкнутся со ставкой минимального налога в 26,25%.
Благодаря сокращению разрыва между обычными и минимальной налоговыми
ставками, снижению верхних предельных налоговых ставок и обложению доходов от
прироста рыночной стоимости капитала по полным ставкам новое налоговое
законодательство может привести к значительному снижению потребности в налого-
вых укрытиях и к сокращению возможности избегать уплаты налога.
Минимальный налог на корпорации. На корпорации также была введена
минимальная налоговая ставка в 20%. Ужесточение минимального налога на
корпорации частично явилось реакцией конгресса на многочисленные газетные
публикации о крупных, очевидно, высокоприбыльных корпорациях, неплатящих
налоги. Эти корпорации отчитываются о прибылях перед своими акционерами, но
доходы, определенные для налогообложения, могут заметно отличаться от доходов,
сообщаемых акционерам (балансовой прибыли фирмы). Поэтому конгресс ввел
положение, по которому в случае, если балансовая прибыль превышает облагаемую
минимальным налогом, согласно кодексу Налогового управления, половина разни-
цы должна быть добавлена к сумме, подлежащей обложению минимальным
налогом. Это один из самых противоречивых моментов налоговой реформы.
Определение дохода, по крайней мере частично, изъято из ведения Налогового
управления и передано бухгалтерам. Поскольку различными фирмами используют-
ся различные бухгалтерские правила, фирмы при сходном положении могут
платить весьма различные налоги. Более того, возникнут стимулы изменять
560 Глава 24. КАК ИЗБЕЖАТЬ НАЛОГОВ
правила бухгалтерского учета, во многих случаях правила предоставления акцио-
нерам дифференцированной информации о состоянии дел фирмы. Хотя это
положение лишь временное, экономисты опасались неизбежного возникновения
множества искажений и несправедливостей (включение или исключение минималь-
ного налога на "бухгалтерский доход").
СОХРАНЕНИЕ НАЛОГОВЫХ УКРЫТИЙ
Даже при налоговых ставках в 28 или 33% люди имеют стимул избегать налогов,
если могут. Налоговые власти сделали более трудным, но не невозможным неуплату
налогов (особенно на доход от капитала). Среди доступных налогоплательщикам
налоговых "укрытий" мы уже рассмотрели освобожденные от обложения облигации
и страхование. Люди с современными доходами все еще могут откладывать выплату
налогов, используя НПС (хотя в последние годы необлагаемые облигации приносят
больший доход при меньших ограничениях).
Одно из налоговых убежищ, обычно привлекательных для лиц с ограничен-
ным капиталом, желающих сберечь средства для обучения своих детей, представ-
ляется сберегательными облигациями правительства США. Процент по этим
облигациям облагается налогом только при их погашении. Таким образом, если
вы покупаете облигацию на имя своего ребенка и откладываете ее погашение до
исполнения ему по крайней мере 14 лет, доход на облигацию будет облагаться
по детской ставке (для большинства это означает, что доход будет освобожден от
налога). Доход будет укрыт, а ограничений, предусмотренных для детей до 14
лет, удается избежать,
ИЗБЕЖАНИЕ НАЛОГОВ С ПОЗИЦИЙ АНАЛИЗА
ОБЩЕГО РАВНОВЕСИЯ
Нередко трудно установить, кто выигрывает от возможности избегать налогов. Часто
нет явно выигрывающего (или, по крайней мере, если есть, он не только
выигрывает). Рассмотрим, например, освобожденные от налогов облигации. Если
обычные облигации приносят, скажем, 12%, а освобожденные от налогов облигации
сопоставимого риска — 8%, некто из группы налогоплательщиков по 33%-й ставке
вообще не выигрывает. Вся выгода выпадает на долю общины, выпустившей
облигации (для которой издержки заимствования уменьшились на треть). Если
освобожденные от налогов облигации приносят 9%, лица, облагаемые налогом и по
ставке в 28 и 33%, выигрывают, по-прежнему большая часть выигрыша достается
общине.
При лизинговых соглашениях, как рассмотрено в гл. 23, корпорации с высокими
доходами уменьшили свои налоги. Но большая часть выигрыша достается корпора-
циям с убытками. Если существует достаточно фирм с высоким доходом, ищущих
лизинговые соглашения, они будут предлагать фирмам без дохода надбавку к цене
за право использовать лизинг станков, что могло бы возместить их скидки на
ускоренную амортизацию.
Доказательство тому — изменения в налоговом законодательстве, затрудняющие
возможность избежать уплату налогов, могут иметь нежелательные последствия.
Таким образом, фирмы, которые несут ущерб от положений, делающих лизинговые
соглашения более трудными,— не высокодоходные фирмы. Эти положения действи-
тельно могут быть им полезными, ибо уменьшают число фирм, которые хотят
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛ? СПРАВЕДЛИВОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ 561
прибегать к лизингу. В результате менее значительных надбавок к цене малодоход-
ные фирмы могут с трудом найти фирмы, желающие сдать им в аренду станки, или
они должны будут предложить высокодоходным фирмам более привлекательные
условия, чтобы убедить их пойти на соглашения, подобные тем, которые они
подписывали раньше.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ СПРАВЕДЛИВОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ
Мы не стремились в данной главе дать исчерпывающий перечень налоговых лазеек,
способов избежания налогов и налоговых укрытий. Все это быстро меняется; в
данный момент некоторые из налоговых лазеек должны быть закрыты, в то время
как другие открываются. Используемые же принципы остаются без изменения.
Различные отрасли имеют очень сильные стимулы попытаться обеспечить для
себя особый режим. Но часто введение такого статуса является малооправдан-
ным. Это положение создает налоговую лазейку, которая обычно может класси-
фицироваться в рамках одного из ее видов, описанных в этой главе. Важно
заметить, кому достаются выгоды этих налоговых укрытий. Они обычно не
достаются тем инвесторам, которые стремятся извлечь пользу от них. Об этом
заботится конкурентный рынок. Различные инвесторы достаточно интенсивно
конкурируют, чтобы извлечь выгоды из налоговых преимуществ, так что
прибыль после уплаты налога — что, в конце концов, заботит отдельного
инвестора — снижается до уровня прибыли после уплаты налогов на другие, не
пользующиеся преимуществами инвестиции.
Последствия особого режима поэтому двояки. Во-первых, он направляет ресурсы
в отрасль, которая получила этот статус. Законодательство может стремиться к
такому обороту дела, но обычно это не так. Доход на совершенно мобильные
факторы (такие как капитал) не будет подвержен воздействию таких субсидий. Все
выгоды получат собственники факторов, которые являются специфичными для
отрасли (земля) и которые не могут использоваться для других целей. Если все
факторы "мобильны", большая часть выгод достанется потребителям.
Во-вторых, большая часть тех, кто получает выгоду, являются собственниками
активов в промышленности именно в то время, когда налоговые лазейки открыты.
Обычно проходит некоторое время, прежде чем реальные ресурсы будут вовлечены
в промышленность. В это время первоначальные собственники пользуются непред-
виденными доходами от прироста капитала. Налоговые преимущества капитализи-
рованы в ценности их активов. Если они продадут свой актив, то получат за него
более высокую цену. Покупающий актив заплатит невыгодную для него высокую
цену, и его доходы после уплаты налога будут такими же, какими они могли бы
быть от любого другого актива.
Так же как введение такой налоговой выгоды означает несправедливость —
непредвиденный доход от прироста капитала для нынешних собственников, устране-
ние налоговой выгоды тоже порождает несправедливость, т.е. неожиданную потерю
капитала для сегодняшних собственников. Если активы в отрасли принадлежат
одним и тем же лицам, и когда они приносят выгоду, и когда эти выгоды отменены,
обе ситуации погашают друг друга. Но обычно отмена специального режима
происходит несколькими годами позднее, и часто отмена такого режима влияет на
других людей. Закрытие лазейки, похоже, несправедливо.
562 Глава 24. КАК ИЗБЕЖАТЬ НАЛОГОВ
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Существуют три основных принципа, лежащие в основе многих механизмов, с помощью
которых люди могут попытаться на законном основании уменьшить свои налоговые обязатель-
ства: перемещение дохода, отсрочка налогового платежа и налоговый арбитраж.
Перемещение дохода происходит при прогрессивных налогах, когда семья, передавая активы
детям, уменьшает суммарное налоговое обязательство семьи.
Уплата налогов откладывается, исходя из того, что доллар сегодня ценнее, чем завтра, так что
налоги, уплаченные в будущем, менее накладны, чем уплаченные сегодня.
Налоговый арбитраж приносит преимущество из-за различного налогового режима различ-
ных форм дохода от капитала и особенно из-за положений, которые разрешают определенные
виды доходов от капитала оставлять необлагаемыми налогом до тех пор, пока индивидуум не
изымет средства со своего счета.
Налоговые лазейки порождают искажающие эффекты, а выгоды часто не достаются тем,
кому они, казалось, предназначены. Налоговые выгоды специальных отраслевых лазеек
(относящихся, например, к добыче нефти и газа) достаются собственникам неэластичных
факторов в отрасли (земли, в которой залегают углеводороды), а не собственникам эластич-
ных факторов (труда и капитала).
Закон о налоговой реформе 1986 г. пытается ограничить налоговые лазейки, не устраняя их, а
вводя более реальный минимум налога и подразделяя доход на три вида (обычный доход,
доход от инвестиций и пассивный доход). Потери, порожденные одним видом дохода, не
могут использоваться для балансирования другого.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Избежание налога Перемещение дохода
Уклонение от налога Налоговый арбитраж
Налоговые укрытия
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
Обычным методом перемещения дохода до 1984 г. было предоставление беспроцентных
внутрисемейных ссуд (они относятся к "королевским займам"). Каковы были бы налоговые
сбережения для индивидуума, облагаемого налогом по 28%-й предельной налоговой ставке,
от ссуды в 20000 дол., предоставленной ребенку, который не имеет другого дохода, если
процентная ставка равна 10%? Ребенок как иждивенец не может требовать персонального
освобождения от налогов, а имеет лишь 500 дол. стандартного вычета.
Способом избежать налога, который стал популярным в конце 1970-х — начале 1980-х гг.,
была облигация с нулевым купоном, по которой не выплачивался процент. Когда процентная
ставка была равна 7%, десятилетние облигации, обещавшие выплату 100 дол. в 1990 г.,
продавались бы за 50 дол. в момент выпуска. Государство требовало от индивидуумов условно
начислять процентный доход, предполагая, что десятая часть дохода в 50 дол. за период
1980—1990 гг. образовывалась каждый год. В то же время эмитент облигаций мог бы вменять
процентные платежи. Если оба (эмитент и покупатель облигации) были в группе плательщи-
ков налогов с одинаковой ставкой, каковы были бы последствия этих вмененных процентных
платежей и поступлений? А если бы они были в разных группах налогоплательщиков?
Другим широко использовавшимся способом избежать налогов до 1981 г. были двойные
опционы, при котором человек одновременно подписывал контракт о покупке товара (напри-
мер, пшеницы) в определенное будущее время, а другой контракт — о продаже того же товара
на более раннюю или позднюю дату. Таким образом, когда он имел прибыль от первого
контракта, то обычно нес потери по второму. Что он выигрывал по одному контракту, терял по
другому. Не могли бы вы подумать, как можно использовать двойные опционы для отсрочки
налогов? (В качестве подсказки рассмотрите последствия продажи одной ценной бумаги 31
декабря, а другой — 1 января.) До 1986 г. долгосрочная прибыль на прирост капитала
облагалась налогом значительно меньше, чем краткосрочная. Как вы могли бы использовать
двойные опционы, чтобы извлечь преимущество из этого различия?
СТИМУЛ К РЕФОРМЕ 563
Опишите налоговые сбережения для лица, облагаемого налогом по 28%-й предельной налого-
вой ставке, которому бизнес приносит 10000 дол. "прибыли", если он включает в дело сына
старше 14 лет, предоставив ему 50%-ю долю. Предположим, его сын не имеет другого дохода
и как иждивенец не может рассчитывать на вычет налогов, пользуясь только стандартным вы-
четом в 500 дол.
Используйте график кривых спроса и предложения, чтобы подчеркнуть последствия особого
режима для скотоводства (предполагая горизонтальную кривую предложения) и для нефтедо-
бычи (предполагая вертикальную кривую предложения).
Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
29 мая 1985 г. президент Рейган передал в конгресс предложение о
радикальной налоговой реформе. В своем послании конгрессу он писал: "Мы
находимся перед лицом вызова, который нам бросила история: превратить нашу
налоговую систему в образец справедливости, простоты, эффективности и благород-
ства, убрать препятствия на пути экономического роста и открыть дверь в будущее
беспримерных инноваций и достижений.
Слишком долго наше налоговое законодательство было источником насмешек и
негодования, попирая самые фундаментальные принципы нашей нации — справед-
ливости и честной игры. В то время как большинство американских трудящихся
несет бремя налогов по чрезвычайно высоким ставкам, подрывающим стимул к
труду и значительно сокращающим сбережения, многие способны избегать уплаты
налогов, используя лазейки, которыми обросло наше налоговое законодательство, а
иногда и вообще не платят налоги..."
Мнение президента отражало чувства большинства американцев. Например, по
данным одного из опросов общественного мнения, проведенного в начале 1985 г., 69%
респондентов заявили, что полагают, что более богатые платят слишком мало налогов1.
После бурного обсуждения, когда несколько раз казалось, что законопроект
будет отвергнут, он был наконец утвержден конгрессом и подписан как закон 22
октября 1986 г. В этой главе описываются предпосылки реформы, важнейшие
достоинства и недостатки закона, некоторые ключевые аспекты законодательного
процесса и перспективы на будущее.
СТИМУЛ К РЕФОРМЕ
Толчком к коренной реформе нашей налоговой системы послужило широко
распространенное мнение о том, что административные расходы были избыточны,
что даже при этих высоких издержках готовность платить налоги уменьшалась, что
налоговая система полна несправедливостей и что высокие предельные налоговые
ставки, а также великое множество оговорок способствовали серьезным неэффектив-
ностям и заметному снижению роста производительности в последние годы.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РАСХОДЫ
Вся тяжесть административных расходов налоговой системы США лежит на
налогоплательщиках. Расходы состоят не только из прямых издержек, содержащих-
The New York Times/CBS New Poll, reported in the New York Times. January. 24. 1985. P. Dl.
564 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
ся в налоговых декларациях, но и косвенных издержках по ведению документации,
требуемой для исполнения налоговых законов. Налоговые законы настолько слож-
ны, что около половины всех налогоплательщиков используют налоговых консуль-
тантов. Джоел Слемрода из Мичиганского университета подсчитал, что в последние
годы налогоплательщики тратили от 5 до 7% дохода, собираемого федеральной
налоговой системой и штатами, на соответствующие расходы (стоимость их времени
плюс то, что они платят налоговым консультантам)2. За один прошедший год только
налогоплательщики потратили около 2 млрд часов на заполнение налоговых
деклараций и 3—3,4 млрд дол. на профессиональную помощь.
СЛОЖНОСТЬ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Сложность налоговой системы способствует росту административных издержек,
снижению уровня согласованности и более широкому распространению чувства
неравенства. Существует много показателей этой усложненности. Мы уже отмеча-
ли, что почти половина всех налогоплательщиков прибегают к профессиональной
помощи при составлении своих налоговых деклараций. Существует более 250 их
различных форм. Из 180 томов, содержащих Свод федеральных законов (описыва-
ющий все общие и постоянные законы, действующие в США), Налоговый кодекс
представлен в 14 томах, из них 8 томов, или 5105 страниц, посвящены
подоходному налогу .
Сложность отражается в трудностях, с которыми сталкивается даже Налоговое
управление (НУ) при точном определении налоговых обязательств. Группа исследо-
вания налоговой реформы Ральфа Надера составила налоговый план для фиктивной
пары, который они послали в 22 службы НУ.
Налоговые обязательства, наложенные различными службами, заметно различа-
лись — от возврата ранее уплаченных налогов в 811,96 дол. до недоплаты в 52,14
дол. Исследования НУ показали, что коммерческие фирмы, которые заполняют
налоговые декларации лиц с низкими доходами, делают ошибки в 82% деклараций.
А люди, обученные и нанятые НУ, тратили 72% времени на исправления налоговых
ошибок, когда занимались относительно простыми налоговыми проблемами4.
Еще один показатель сложности кодекса — трудность, с которой люди узнают,
следуют они закону или нет, — подтверждается тем фактом, что лица, подающие в
суд на НУ, как правило, выигрывают. НУ получает по суду только треть того, что
требует5. Отдельные случаи, когда один суд приходит к одному решению, а
другой — к иному по тому же вопросу, делают положение налогоплательщика еще
более трудным. Например, как мы заметили в гл. 21, издержки регулярных поездок
в целом исключаются из обложения налогом. Федеральный апелляционный суд
Нью-Йорка постановил, что летчики могут вычитать издержки использования своих
автомобилей для перевозки своего тяжелого личного имущества (или самих себя)
<< Пред. стр. 79 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу