<< Пред. стр. 80 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
между своим домом и аэропортом. Но налоговый суд во Флориде, не ограниченный
решением в Нью-Йорке, принял другое решение6.
Оценки Слемрода основаны на опросе налогоплательщиков Миннесоты в 1982 г.: Slemrod J.,
Sorum N. The Compliance Cost of the U.S. Individual Income Tax System. February 1984,
University of Minnesota (mimeograghed).
Hall R., Rabushka A. Low Tax, Simple Tax, Flat Rate. N.Y., 1983.
Consumer Reports. March. 1976.
BusinessWeek. April 16. 1984.
СТИМУЛ К РЕФОРМЕ 565
СОГЛАСИЕ
При сборе налогов федеральное правительство полагается на сочетание доброволь-
ного согласия с угрозой жестких штрафов и наказания за мошенничество.
Чтобы проконтролировать тех людей, у которых чувство моральной ответствен-
ности может оказаться недостаточным для того, чтобы показать все свои доходы,
правительство требует от работодателей представлять информацию о том, какую
заработную плату они выплачивают своим работникам, а от фирм — сообщать,
какие дивиденды и проценты они выплачивают владельцам акций и облигаций. Но
тем не менее правительство имеет лишь ограниченные возможности контроля над
денежными сделками, а способность избегать налогов путем использования налич-
ных денег привела к увеличению скрываемых сделок, относящихся к теневой
экономике.
Хотя трудно точно определить масштаб теневой экономики, согласно некоторым
исследованиям, она может охватывать до одной четверти рабочей силы и 15% ВНП.
Теневая экономика включает скрытые доходы не только продавцов, наркотиков,
детских нянек и от помощи по дому, но и плотников, садовников и уличных
торговцев7. В 1986 г. НУ оценило задолженность по подоходному налогу по
скрытым сделкам за наличные или вследствие преувеличения вычетов из налогооб-
ложения, или неоправданных налоговых скидок в 103 млрд дол., что составляло
примерно половину солидного бюджетного дефицита в том же году.
Хотя после утверждения Закона о налоговой реформе не было исчерпывающего
исследования несогласованности, ее источники, показанные в табл. 25.1, основан-
ные на старом налоговом законе, похоже, остаются важными и при новом. Основной
источник несогласованности — фермерский доход. В год, для которого государство
сделало свое исчерпывающее исследование, совокупный фермерский доход был
сообщен как отрицательный в 2 млрд дол., в то время как оценка фермерского
дохода, который должен был быть заявленным, превышала 11 млрд дол.8
Некоторые утверждают, что согласованность уменьшилась в последние годы
частично в результате увеличения сложности налогового кодекса и ощущения, что
он несправедлив, частично вследствие того, что возросшие предельные налоговые
ставки делают согласованность более дорогостоящей, а частично из-за снижения
вероятности быть пойманным. В 1976 г. государство проверило отчетность 2,25%
налоговых деклараций, в 1983—1987 гг.— менее 1,5%9.
6 Ibid.
Природа теневой экономики такова, что ее трудно точно измерить. Обзор исследований в этой
области вывел на интервал от 3,5 до 33% ВНП Соединенных Штатов (Frey B.S., Pommerehne
W.W. Measuring the Hidden Economy: Though This Be Madness, There Is Method in It, in V. Tanzi,
The Underground Economy in the United States and Abroad. Lexington, MA: Lexington Books, 1982).
Несообщенные нелегальные доходы, хотя и не столь важны, как источники уклонения от
налогов, приведенные в табл. 25.1, тем не менее являются значительными источниками уклоне-
ния от них. (Аль Капоне, монстр 1920-х гг., был признан виновным в несообщении его нелегаль-
ного дохода, когда другие обвинения не фигурировали). Государство оценило, что в 1981 г. оно
потеряло 6,1 млрд дол. в результате несообщения дохода от сделок с героином, кокаином и
марихуаной; 1,9 млрд дол. — от женской проституции (в оценку не вошли соответствующие
цифры по мужской проституции) и 900 млн дол. не сообщенных доходов от азартных игр.
НУ оказалось более эффективным в опознании уклоняющихся от налога. Каждые 3 из 4
налогоплательщиков, отчетность которых была проверена в 1986 г., были обложены дополни-
тельным налогом либо штрафами, тогда как в 1980 г. было выявлено только 62% подобных
лиц (U.S. News and World Report. March 2. 1987. P. 63).
566
Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Таблица 25.1. ИНДИВИДУАЛЬНЫЙ
СЕТИ (оценка 1981 г.)
ДОХОД, КОТОРЫЙ УСКОЛЬЗАЕТ ОТ НАЛОГОВОЙ
Показано Должно было
в налоговых быть Несообщенный
декларациях, показанным, налоговый доход,
млрд дол млрд дол. /о
Заработная плата и жалование 1455,2 1549,7 6,1
Пенсии и пожизненная рента 58,5 67,3 13,1
Процент 129,1 149,6 13,7
Дивиденды 44,9 53,7 16,4
Доход от имущества и управления
собственностью по доверенности 3,9 5,2 25,8
Возврат подоходного налога штата
и алименты 11,7 18,9 38,0
Лицензионные платежи 4,4 7,1 38,8
Доходы от прироста капитала 25,9 43,7 40,7
Доход нефермерского собственника 53,5 106,5 49,7
Доход от партнерства и малого
бизнеса 14,9 31,6 52,9
Арендная плата 2,5 6,9 62,8
Услуги, не регистрируемые в
бухгалтерских книгах 4,5 21,5 79,1
Доход собственника фермы -2,0 ИЛ *
Суммарные доходы 1807,0 2072,8 12,8
* Нельзя подсчитать (сообщенный суммарный фермерский доход отрицательный).
Источник: Business Week. April 16. 1984. P. 9. Internal Revenue Survice, Income Tax Compliance Research,
Estimates for 1973 — 1981. July 1983. P. 22, 37
Относительная важность этих трех объяснений станет яснее при сравнении с
соблюдением нового закона. Предельные налоговые ставки уменьшились, слож-
ность кодекса увеличилась, а проверка отчетности осталась по существу неиз-
менной. Есть опасение, что особенности мышления и отношение к согласию
платить налоги при старом законе сохранятся и далее, несмотря на изменения в
законе.
ИЗБЕЖАНИЕ НАЛОГОВ '
Избежание налогов — использование возможности всех лазеек в налоговой
структуре (результат значительной эрозии налоговой базы) — быстро увеличилось
в последние годы. В предыдущей главе мы изложили способы избежания налогов, а
также и некоторые относительно важные налоговые укрытия.
Водораздел между избежанием налогов и уклонением от них, как мы уже
отметили, не всегда легко определим. Так, агенты НУ в 1983 г. проверили 96 тыс.
деклараций с налоговыми укрытиями, добавив 1,8 млрд дол. налогов.
В результате либо избежания налогов, либо уклонения от них частыми
последствиями для определенных объектов обложения, таких как недвижимость,
было почти освобождение от налогообложения до 1986 г.
ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 567
Большинство налоговых укрытий имело форму партнерства. К началу 1980-х гг.
стремление избежать уплаты налогов получило широкое распространение: все
партнерские компании в стране показали большие совокупные убытки.
В самом деле существует рынок деятельности, направленной на изыскание
лазеек в налоговом законодательстве, точно так же как и рынки предметов
широкого потребления. Спрос на такую деятельность зависит от того, сколько
каждый может сберечь. Это в свою очередь зависит от нескольких факторов,
наиболее важный из которых — предельная налоговая ставка. Поскольку граница
между избежанием налогов и уклонением от них часто расплывчата, политика НУ
по проверке отчетности (и штрафы, наложенные на тех, кто использует запрещен-
ные укрытия налогов) — другая важная составляющая спроса на укрытия налогов.
Предложение налоговых укрытий в свою очередь зависит от лазеек, встроенных в
налоговое законодательство.
Можно было бы предположить, что Закон о налогах экономического восстанов-
ления 1981 г., который снизил налоговые ставки с 70 до 50%, приведет к
уменьшению спроса на налоговые укрытия.
Но в то же время это щедрое для амортизации, лизинга и расходов по НИОКР
постановление увеличило выгоду определенных категорий налоговых укрытий, и
"эффект предложения" более чем компенсировал эффект от уменьшения предель-
ных налоговых ставок. Последствия были ожидаемыми: большой рост налоговых
укрытий, затронувших научные исследования и разработки, лизинг оборудования и
в особенности недвижимость.
Эксперт по налоговым укрытиям Роберт Стенджер полагал, что для Закона о
налогах экономического восстановления 1981 г. больше подходит название "Закон
о выгодах от недвижимости"10.
Широкая популярность, полученная деятельностью по избежанию налогов,
несомненно, способствовала созданию общественного впечатления, что налоговая
система не работала.
Хотя ясно стало, что некоторые, возможно многие, индивидуумы избегали
налогов, существовало расхождение среди экономистов в вопросе, насколько это
было важно.
Экономист из Брукингсекого института Джозеф Пичман считал, что обществен-
ные дискуссии непропорционально раздувают проблему. Он указал на то, что
отношение дохода, сообщенного в налоговых декларациях, к персональному доходу
(по подсчетам Министерства торговли) увеличилось в действительности с менее чем
40% в 1950 г. до почти 50% в 1981 г. (рис. 25.1).
Пичман и другие экономисты согласны с тем, что налоговые лазейки должны
быть закрыты, но они опасались, что в процессе налоговой реформы некоторые
желательные характеристики налогового законодательства, в особенности прогрес-
сивность налогов, окажут неблагоприятное воздействие.
ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ
Наша дискуссия представляет несколько основных положений для реформирования
налоговой системы.
Во-первых, размеры искажений связаны с величиной предельной налоговой
10 Newsweek. April 16. 1984. P. 58.
568
Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
ставки. Таким образом, следует попытаться разработать налоговую систему с
низкими предельными налоговыми ставками.
Во-вторых, схемы избежания налогов связаны в основном с прогрессивностью
налоговой шкалы и с налогообложением капитала, в особенности с налогообложе-
нием различных видов дохода на капитал по различным ставкам. Снижение уровня
предельных налоговых ставок, вероятно, уменьшило бы привлекательность уклоне-
ния от налогов и их избежания. Ослабление (или устранение) различного режима
доходов снизило бы привлекательность и способность обращаться к налоговому
арбитражу.
Рис. 25.1. ОТНОШЕНИЕ ДОХОДА ИНДИВИДУУМА, ПОДЛЕЖАЩЕГО ОБЛОЖЕНИЮ НА-
ЛОГОМ, И ЛИЧНОГО ДОХОДА В 1947—1985 гг. Отношение дохода, зафиксированного в
налоговых декларациях, к персональному доходу, по подсчетам Министерства торговли, за
последние годы существенно не изменилось. ИСТОЧНИК: Pechman J.A. Federal Tax Policy.
Washington, D.C.: Brookings Institution, 1987. P. 67.
В-третьих, сложность налогового кодекса проистекает во многом из тех же самых
источников, которые приводят к росту избежания налогов. Например, какими бы
различными налогами ни облагались различные категории доходов, люди все равно
будут стремиться к тому, чтобы их доход получил льготный налоговый режим.
Кажется, общее правило, определяющее ясные различия в налоговом законодатель-
стве, намного труднее на практике, чем в теории.
Избежание налогов и уклонение от их уплаты, кроме того, что они делают
налоговую систему менее прогрессивной (и менее справедливой, поскольку некото-
рые оказываются в лучшем положении для получения преимущества в подобных
схемах избежания от уплаты налогов по сравнению с другими), чем она могла бы
быть, представляют собой также и важные факторы неэффективности. Не только
издержки проектирования и реализации этих схем (вознаграждение бухгалтеров и
налоговых юристов) должны рассматриваться как чистые потери, но и последую-
щие чистые потери вследствие искажений в распределении ресурсов, которые
ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 569
усиливаются в результате действия схем избежания налогов. Например, налоговое
укрытие для нефтегазовой промышленности может привести к избыточным инве-
стициям в отрасль.
Совершенно иной аргумент в пользу простых прямых налогов состоит в том, что
"хороший налог" — тот, о котором должно быть известно, на кого он ложится, кто
его платит. Корпоративный подоходный налог, как мы заметили, особенно плох, так
как его бремя ложится либо на потребителей, либо на акционеров.
Общие принципы, которые мы выделили, часто идут вразрез с другими
принципами и целями общественной политики. Например, некоторые считают, что
хорош тот налог, который не причиняет большого ущерба. Как писал министр
финансов Людовику XIV, "искусство налогообложения состоит в том, чтобы, ощипав
гуся, получить как можно больше перьев и как можно меньше шипения"ll. С этой
точки зрения корпоративный подоходный налог можно считать хорошим.
Выше было также замечено, что многие особенности, усложняющие налоговый
кодекс, делающие его, по-видимому, более несправедливым и, несомненно, ведущим
к искажениям, были введены, по крайней мере частично, для того, чтобы налоговая
система более точно отражала общественные взгляды на справедливость (например,
больной не должен платить столько, сколько здоровый), а частично для того, чтобы
повысить эффективность распределения ресурсов (к примеру, скидки на сохранение
энергии были введены из-за уверенности, что частные стимулы к сохранению
энергии были сочтены неэффективными).
К середине 1980-х гг. стало очевидным, что налоговая система не может сделать
все. Если мы возложим на нее слишком много задач, то она не выполнит хорошо ни
одной из них. Ключевые вопросы, перед решением которых стоит налоговая
реформа, следующие:
Существуют ли способы упрощения налоговой системы так, чтобы, не жертвуя
слишком многим из целей распределения, добиться значительной экономической
эффективности?
Хотя обществу в целом может стать лучше в результате налоговых реформ,
такие реформы редко оказываются улучшением по Парето. Существуют ли способы,
предполагающие переход от старой системы к новой, при которых ущемляются
интересы относительно немногих людей? Это важно особенно для того, чтобы
сделать реформы политически приемлемыми.
Налоговая система рассматривалась как относительно эффективное средст-
во достижения целей, не связанных с получением дохода. Например, разработать
систему прямых грантов для стимулирования сохранения энергии было бы
крайне сложно. Ее стимулирование посредством налоговой системы кажется
особенно эффективным (и недорогим в управлении) способом, при котором
может быть достигнута эта национальная цель. В самом деле, в экономической
науке существовала давняя традиция, апеллирующая к использованию "коррек-
тирующих налогов", смягчающих неэффективности, порожденные внешними
эффектами. Если упрощение налоговой системы влечет за собой отказ от
использования корректирующих налогов, существуют ли другие средства для
достижения тех же целей, средства, которые также эффективны, как существую-
щие ныне?
Newsweek. April 16. 1984. P. 69.
570 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
ЗАКОН О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г.
Насколько Закон о налоговой реформе 1986 г. совместим с основными принципами
налоговой реформы? Удалось ли ей достигнуть тех целей, которые она сама перед
собой поставила?
УСПЕХИ
Налоговая реформа 1986 г. имела три основных достижения. Первым достижением
было то, что она снизила максимальную предельную ставку с 50 до 33%, реальных
в 1988 г. Всего на 8 лет раньше эта ставка составляла 70%. Как мы подчеркивали,
многие искажения, стремление избежать налогов прямо связаны с высокими
предельными ставками.
Забота об уменьшении искажающих эффектов высоких предельных ставок
характерна не только для США. В последние годы Швеция снизила свою верхнюю
предельную ставку с 87 до 80%, Португалия — с 80 до 69, Ирландия — с 77 до 65,
Италия — с 72 до 62, а Великобритания — с 83 до 60%. Предельные налоговые
ставки в США остаются намного ниже, чем в других странах.
Вторым основным достижением был рост вычетов из личного дохода и стандар-
тных вычетов, исключивших таким путем 6 млн человек из налоговых списков.
Наконец-то те, чей доход не превышает черту бедности, были освобождены от
налогов (рис. 25.2).
Третьим достижением явилось то, что деятельность по укрытию налогов сделалась
и более трудной, и менее привлекательной. Частично это объясняется тем, что
некоторые положения, способствующие росту действий по уклонению от налогов (в
особенности льготный режим для долговременной прибыли от прироста капитала и
быстрого роста амортизации недвижимости), были отменены. Но самые важные новые
препятствия для укрытия налогов — более жесткий минимум налога и ограничения
в покрытии потерь в одной категории дохода (например, от недвижимости) за счет
других категорий дохода (таких, как зарплата) — мы рассмотрели в гл. 24.
Согласно Закону о налоговой реформе 1986 г., доход подразделяется на три
категории: обыкновенный (заработанный) доход, доход от инвестиций и пассивный
доход. К пассивному относится доход, создаваемый налоговыми укрытиями (в которых
индивидуум не играет активной роли). Таким является большая часть дохода от
недвижимости. Потери по одной из категорий дохода не могут использоваться для
балансирования дохода по другой. Эти положения ограничивают ту степень, в которой
лазейки в налоговом законодательстве могут использоваться, чтобы избежать налогов на
доход от заработной платы. Однако степень, в которой они будут реально ограничивать
возможности людей (особенно богатых) избегать налогообложения дохода от капитала,
находится под вопросом. (Проекты доходов от недвижимости и других пассивных
доходов, которые порождают облагаемые налогом потери, будут связаны вместе с теми,
которые порождают облагаемые налогом доходы, так что есть возможность избежать
налоги, скажем, на собственность, дающую доход.)
Хотя и до 1986 г. существовал минимальный налог, новый налоговый закон —
более широкий в определении дохода (минимальный налог налагается исходя из
определения дохода, которое предусматривает меньшие вычеты и налоговые льго-
ты). Кроме того, минимальная налоговая ставка была не только увеличена, но
теперь она значительно приближена к налоговой ставке на обычный доход, таким
образом, значительно ограничив преимущества, которые имелись в деятельности по
избежанию налогов.
ЗАКОН О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г.
571
Рис. 25.2. СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУ УРОВНЕМ БЕДНОСТИ И УРОВНЕМ, С КОТОРОГО
ВЗИМАЕТСЯ ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ ДЛЯ СЕМЬИ ИЗ 4 ЧЕЛОВЕК (в ценах 1986 г.). Данные
сравнивают уровень дохода, ниже которого семья считается живущей в бедности, и уровень
дохода, с которого семья начинает платить федеральный подоходный налог. Налоговый порог,
ниже которого семья не платит налогов, упал ниже уровня бедности после 1980 г., но
очень значительно повышен Законом о налоговой реформе 1986 г. Он зависит от уров-
ня вычетов из личного дохода, стандартных вычетов и налоговой скидки на заработанный
доход, источник: Joint Committee on Taxation, Federal Tax Treatment of Indfviduals Below the
Poverty Leved, June 14, 1985. P. 4; and estimates for 1987 and 1988 by the author.
ПРЕТЕНЗИИ НА УСПЕХ В БУДУЩЕМ
Некоторые перспективы должны открыться этими успехами, настолько важными,
насколько важны они сами. Во-первых, изменения предельной ставки налога имеют
отношение лишь к немногим американцам. В то время как в 4% случаев
предельная налоговая ставка увеличилась более чем на 10%, в 11,3 — она
уменьшилась более чем на 10% (рис. 25.3). Во-вторых, во многом снижение
предельных налоговых ставок оказалось оборотной стороной упомянутых сдвигов,
последовавших за инфляцией 1970-х гг. Действительно, для супругов с двумя
<< Пред. стр. 80 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу