<< Пред. стр. 81 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
детьми с доходом в 40000 дол. в 1985 г. предельная налоговая ставка в 28% была
такой же, как и в 1985 г., по-прежнему значительно выше, чем * 1970 и 1960 гг.
Для такой семьи большое уменьшение предельных ставок произошло по закону
1981 г. (табл. 25.2).
Из-за того что изменение предельной налоговой ставки для многих людей
оказалось столь небольшим, не удивительно, что, по оценкам, новый налоговый
закон будет иметь незначительное влияние на предложение труда и сбережения12.
12 Hausman J.A. Poterba J.M. Household Behavior and the Tax Reform Act of 1986//Journal of
Economic Perspectives. Summer 1987: 101 — 19.
572
Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Некоторые изменения в новом налоговом законе служат в действительности для
увеличения предельных налоговых ставок. Например, положение старого закона, по
которому 10% доходов работающей супружеской пары вычиталось из облагаемого
дохода (вплоть до 3000 дол.), устранено.
Для семей с двумя работающими, которые имеют одинаковый доход, уменьшение
прогрессивности снизило налог на брак, несмотря на устранение оговорки в условии
для вычитания 10% заработка супругов. Для семей с одним работающим брачная
субсидия была сокращена. По оценкам, в 1988 г. 40% всех семейных пар будут
платить годовой средний налог на брак в 1100 дол. и 53% будут получать среднюю
брачную субсидию примерно в 600 дол.13
Рис. 25.3. ИЗМЕНЕНИЕ ПРЕДЕЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СТАВКИ. Только четвертую часть насе-
ления затронули изменения предельной налоговой ставки более чем на 10%. ИСТОЧНИК:
Hausman J., Poterba J. Household Behavior and the Tax Reform Act of 1986//Journal of Economic
Perspectives, Summer 1987. P. 101-120.
Мы видели выше, что установление реальной предельной налоговой ставки
требует принятия в расчет всех положений налогового кодекса, так же как и
программ социальной обеспеченности и благосостояния. Новое налоговое законо-
дательство увеличивает скидки на заработанный доход от низкооплачиваемых
рабочих, имеющих детей, с 11 до 14% (т.е. государство в действительности
добавляет к тому, что они заработали, 14%), а максимальная скидка на
заработанный доход, которую семья может теперь получить, составляет 800 дол.
Существует поэтапная отмена скидок с заработанного дохода по 10%-й норме,
Rosen H. The Marriage Tax Is Down but Not Out//National Bureau of Economic Research Working
Paper N2231. May 1987.
ЗАКОН О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г. 573
так как доход индивидуума растет. В результате такой поэтапной отмены семья
с детьми сталкивается с реальной предельной налоговой ставкой в 25% на доход
от 900 и 17000 дол.
Таблица 25.2, ПРЕДЕЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ ЗА ТРИ ДЕСЯТИЛЕТИЯ
Доходв
иенах
г
дол г Предельная налоговая ставка
Семейное
положение
1970 г. 1980 г. 1985 г. 1988 г.
Одинокий
Семья с 14000 22 22,6 21 18 15
двумя
детьми
Семья с
двумя
детьми
Семья с 25000
40000 20
22 19,5
22,6 21
32 18
28 15
28
двумя
детьми 200000 62 56,4 64 50 28
Доход в Предельная налоговая ставка
иенах
Семейное 1985 г.,
положение dojL 1960 г. 1970 г. 1980 г. 1985 г. 1988 г.
Одинокий 14000 22 22,6 21 18 15
Семья с
двумя
детьми 25000 20 19,5 21 18 15
Семья с
двумя
детьми 40000 22 22,6 32 28 28
Семья с
двумя
детьми 200000 62 56,4 64 50 28
Источник Hausman J A., Poterba J M. Household Behavior and the Tax Reform Act of 1986f f Journal of
Economic Perspectives. Summer 1987. P 101 — 20 Основано на имитации, использующей TAXSIM — модель
Национального бюро экономических исследований
НЕУДАЧИ
Закон о налоговой реформе 1986 г. и близко не подошел к выполнению поставлен-
ных целей (если не принимать во внимание надежды экономистов, принимавших
участие в реформе). Прежде всего не была достигнута цель упрощения. Главное
направление упрощения, на которое указывали сторонники реформы, а именно
сокращение числа налоговых групп, является весьма поверхностным. Если взгля-
нуть на таблицу того или иного налога, то, имея подсчитанный налогооблагаемый
доход, определить величину налога легко вне зависимости от числа групп.
Внесенные в налоговый закон новые разграничения между различными катего-
риями дохода фактически должны сделать его более сложным. Как уже отмечалось
в гл. 24, разделение на пассивный, инвестиционный и обычный доходы потребует
введения множества определений, правил и судебных прецедентов. В самом деле,
новый закон о налогах не внес упрощения в налоговые формуляры, некоторые из
них усложнились, был добавлен ряд новых. Закон о налоговой реформе 1986 г. не
достиг и такой цели, как установление справедливой налоговой системы, основанной
на равных условиях для всех. Были сохранены многие лазейки, так же как
льготный налоговый режим для нефтегазовой промышленности. Если амортизация
для объектов недвижимости вплотную подошла к "истинной экономической аморти-
зации", то для других капитальных благ сохранились высокие нормы ускоренной
амортизации. Отмена налоговых скидок на инвестиции означает, что большая часть
средств производства по крайней мере оказывается перед положительной реальной
предельной ставкой налога. (По старому налоговому закону некоторые виды
активов в действительности оказывались перед негативной реальной предельной
налоговой ставкой.)
Льготный налоговый режим домов, занимаемых их собственниками, был остав-
лен. В действительности закрытие других лазеек и отмена исключения процентов на
574 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
займы, кроме ипотечных, означали, что жилье стало, по сравнению с другими
инвестициями, более привлекательным.
Для многих главным достижением оказалась отмена вычета из суммы облагаемо-
го налогом дохода 60% дохода от прироста капитала. Однако налоговый закон
заходит слишком далеко; номинальная прибыль от прироста капитала, что не то же
самое, что реальный доход от прироста капитала, облагается налогом. Часть или
даже вся номинальная прибыль на какой-либо актив отражают инфляцию, а не
реальный рост стоимости. В то время как первоначальные предложения о налоговой
реформе, сделанные Министерством финансов, пытались изобрести систему индек-
сации так, чтобы налоговая система была инфляционно нейтральной и только
реальный доход облагался бы налогом, административные издержки и потери
бюджетных доходов при индексации оказались слишком большими. Политическая
целесообразность выразилась в налоговом законе, по которому номинальная при-
быль от прироста капитала оказались объектом налогообложения по полным
ставкам. В гл. 22 мы обсуждали существенные искажающие последствия этого,
которые могут быть, особенно в периоды высокой инфляции.
Некоторые экономисты уверены, что полный, принимая во внимание все его
положения, чистый эффект нового налогового закона будет в увеличении искажений
в экономике.
Расширение налоговой базы. Возможно, самая большая неудача налоговой
реформы 1986 г. в том, что она расширила налоговую базу только до очень
ограниченного уровня. Множество специальных положений, которые мы обсудили в
предыдущих главах, освободили чуть больше половины всех доходов, получаемых
индивидуумами, от налогов, налагаемых до 1986 г. Было несколько основных
"утечек денежных средств" на пути от персонального дохода к скорректированному
валовому доходу. Самая большая утечка возникла в результате освобождения от
налогов многих государственных трансфертных платежей (например, по социальному
обеспечению), вмененного дохода от занятых самими собственниками домов и
прибыли от инвестиций в компаниях по страхованию жизни, пенсионные фонды и
т.п. В дальнейшем "утечка денежных средств" возникает на пути от скорректиро-
ванного валового дохода к налогооблагаемому доходу, например, из-за вычета для
благотворительности и налогов штатов и муниципалитетов.
С сокращением налоговой базы налоговые ставки, нужные для требуемого нало-
гового поступления, должны быть выше, особенно если налоги прогрессивные. Таким
образом, основной целью налоговой реформы были расширение налоговой базы и
снижение налоговых ставок. В первых предложениях Министерства финансов
содержался ряд положений по расширению налоговой базы, но большинство из
важных положений было снято ко времени, когда конгресс утверждал закон.
Таким образом, в то время как был отменен вычет из облагаемого дохода
потребительского процента, количественно гораздо более важное положение о
вычете процента по закладным под дома было оставлено. Поскольку деньги
многофункциональны (средства, собранные для одной цели, могут использоваться
для достижения другой или в любом случае могут привести к высвобождению
средств, которые могут быть использованы на другие цели), люди скорее будут
брать кредиты под свой дом (процент по которым вычитается из налогооблагаемого
дохода), чем для покупки машины или отпуска. Это ускорит уже начавшийся
процесс использования людьми ссуд под дом (когда их дом служит как обеспечение
займа). Хотя конгресс попытался установить ограничения на ссуды, процент по
ЗАКОН О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г. 575
которым вычитается из первоначальной покупной цены дома, и ссуды на цели
здравоохранения и образования, эффективность этого постановления сомнительна.
Ограничения на вычеты процентов будут особенно неэффективны для лиц, занятых
в малом бизнесе, поскольку они часто могут относить все свои займы к деловым.
Одним из наиболее противоречивых предложений по расширению налоговой
базы было предложение отменить вычеты местных налогов и налогов штатов.
Штаты и местные органы власти были возмущены. Политики, особенно в штатах с
высокими ставками налогов, опасались, что это предложение станет способом
заставить сокращать и налоги штатов и местных властей, и их расходы. (Отметим,
что почти во всех штатах медианный избиратель14 не дифференцирован, а
следовательно, оказался бы безразличным к этим предложениям). Если модель
медианного избирателя справедлива, то устранение вычетов из налогообложения не
должно значительно повлиять на расходы штатов и местных властей. Масштабы
оппозиции наводят на мысль, что политики, по меньшей мере, не уверены в модели
медианного избирателя. Они хотели сохранить вычеты для всех налогов штата, за
исключением относительно небольшого налога с продаж (табл. 25.3). Похоже,
возникнет политическое давление на штаты и местные органы власти путем налога
с продаж, чтобы заставить принять решение о налогообложении доходов и собствен-
ности, которые все еще вычитаются. Таким образом, суммарный доход, который
должен быть собран с отменой налоговых вычетов для налога с продаж на уровне
штата, может оказаться незначительным.
Таблица 25.3. СРАВНЕНИЕ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ, ОСТАВЛЕННЫХ И ОТМЕНЕН-
НЫХ ЗАКОНОМ О НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ 1986 г., млрд дол.
Вычеты налогов штатов и местных властей
Налог на продажи (отменен) 5,5
Налоги на доходы и собственность (оставлены) 27,8
Вычеты процентных доходов
По потребительскому кредиту (отменены) 17,6
Ипотечные проценты по домам, занимаемым
их собственниками (оставлены) 26,9
Обеспечение услуг по здравоохранению
Вычеты медицинских расходов (модифицированы) 3,8
Исключение взносов наймодателей
на медицинское страхование
и медицинское обслуживание (оставлены) 25,3
Вычеты налогов штатов и местных властей
Налог на продажи (отменен) 5,5
Налоги на доходы и собственность (оставлены) 27,8
Вычеты процентных доходов
По потребительскому кредиту (отменены) 17,6
Ипотечные проценты по домам, занимаемым
их собственниками (оставлены) 26,9
Обеспечение услуг по здравоохранению
Вычеты медицинских расходов (модифицированы) 3,8
Исключение взносов наймодателей
на медицинское страхование
и медицинское обслуживание (оставлены) 25 3
Хотя по Закону 1986 г. только расходы на медицину, превышающие 75%
дохода, вычитаются иг налогообложения, гораздо более важное положение — вычи-
тание медицинской страховки, оплачиваемой нанимателем, — осталось.
Самым противоречивым изменением в налогообложении дохода от капитала оста-
лось существенное сокращение Независимых пенсионных счетов (НПС). Хотя на карту
были поставлены относительно небольшие деньги, это рассматривалось как одно из
немногих налоговых укрытий (помимо домов), доступных людям со средними доходами.
14 См. гл. 6.
576 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Другие несостоятельности. Для более горячих защитников налоговой реформы
Закон 1986 г. обнаружил несостоятельность по двум другим направлениям. Во-пер-
вых, он обманывает ожидания даже при обращении к проблеме объединения
индивидуального и корпоративного подоходных налогов. Хотя в более ранних
предложениях Казначейства делались некоторые попытки частичной интеграции
(допуская вычеты части дивидендов, выплаченных из дохода корпораций после
уплаты налога), они представлялись слишком дорогостоящими.
Закон о налоговой реформе 1986 г. не пытался изменить базу, которая
облагается налогом. Наша налоговая система остается гибридом, смесью подоходно-
го налога (когда процентный доход и другие доходы от капитала полностью
облагаются налогом) и налога на потребление (когда доход от капитала исключен
из налоговой базы). Налогообложение дохода от прироста капитала по полным
ставкам перемещает нас чуть ближе к подоходному налогу, но большая часть
дохода от капитала еще остается в благоприятном режиме.
Многие экономисты полагают, что увеличение корпоративного налога за счет
индивидуального подоходного налога должно рассматриваться как обман. Благодаря
уменьшению выплат по индивидуальному подоходному налогу, в результате налого-
вой реформы люди могли считать себя выигрывающими, а не понесшими потери.
Это возможно только потому, что никто не знает точно, кто платит корпоративный
подоходный налог. Тот факт, что налоговые изменения предполагались нейтральны-
ми по отношению к бюджетным поступлениям, в действительности означает, что в
среднем нет ни выигрывающих, ни теряющих (кроме как через значительные
косвенные эффекты, порождаемые изменением в искажениях).
ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Когда президент Рейган послал на рассмотрение в конгресс свое первоначальное
предложение о налоговой реформе, он пояснил, что его цель — изменить структуру
подоходного налога, а не уровень налогообложения. Таким образом, он настаивал на
том, что налог должен быть нейтральным по отношению к государственным
поступлениям (собирает ту же сумму дохода, как и при существующих законах).
Действительно, президент постоянно подчеркивал, что общая степень прогрессивно-
сти (процент налогов, уплаченных с различных категорий доходов) не должна
существенно меняться. Он хотел, чтобы дискуссия сосредоточилась на частных
неэффективностях и несоответствиях самого налогового кодекса.
Однако понятие нейтральности по отношению к доходу государства недвусмыс-
ленно. Когда налоговые расходы (скажем, для штатов и местных органов власти)
устраняются, должны ли мы допускать, что штатам и местным властям необходимо
компенсирующее увеличение прямых федеральных субсидий? Во время дебатов в
конгрессе не было выдвинуто никаких замечаний по поводу возможности такого
компенсирующего роста. Если произойдет такое увеличение, изменение налогов не
будет нейтральным по отношению к государственным доходам.
Учет того, как экономика скорее всего отреагирует на изменение налогового
законодательства, также представляет определенную трудность. Некоторые эконо-
мисты убеждены, что правительство недооценило стимул, который будет обеспечен
более низкими предельными налоговыми ставками, в то время как другие экономи-
сты опасаются, что оно недооценило способность экономики заменять одно налого-
вое укрытие другим. Правительство могло, например, недооценить степень того, как
ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 577
индивидуумы будут делать займы под свои дома, и тем самым увеличение
государственных поступлений, обусловленное отменой исключения процентов по
потребительским займам из налогообложения, могло быть сильно переоценено.
Наконец, налоговый закон влечет за собой множество изменений в практике
учета. Действительно, почти половина роста поступлений от налога на корпорации
явилась результатом изменений в правилах учета. Многие из этих изменений
касались времени: уровень налогов может возрастать в течение первых пяти лет
закона, но он может уменьшаться в последующие годы.
БЮДЖЕТНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ВЫБОР
Большинство экономистов считают налоговую реформу желательной, так как
уменьшение искажений, связанных с налоговой системой, позволило бы экономике
функционировать более эффективно. Однако большая часть таких реформ не
является улучшением по Парето. Даже в том случае, когда выигравших гораздо
больше, чем проигравших, и доход выигравших больше, чем потери проигравших,
неизбежно найдутся те, кто пострадает после налогового изменения. Именно этот
факт и делает реформу столь трудной. Группы с особыми интересами потратили
много времени и денег на установление своего специального налогового режима.
Конгресс предпринял попытку справиться с этим давлением путем требования от
всех конгрессменов, предлагающих любые поправки, связанные с освобождением от
уплаты налога, предложить как бы собрать компенсирующие дополнительные
доходы в бюджет (например, какие налоги увеличились бы или какие налоговые
лазейки были бы упразднены). Такая процедура была трудной. Окажется ли
созданной модель будущей налоговой (и бюджетной) реформы, покажет время.
ПЕРЕХОДНЫЕ ПЕРИОДЫ
Изменения в налоговых законах всегда влекут за собой проблемы. (Действительно,
существует старая пословица "Старые налоги — хорошие налоги"). Ранее мы
отмечали, что изменения в налогах на реальные активы часто вызывают значитель-
ные изменения в стоимости этих активов. Некоторые экономисты объясняют, по
крайней мере частично, бум на фондовой бирже в конце 1986 — начале 1987 г.
принятием Закона о налоговой реформе 1986 г.
Особого внимания заслуживает вопрос о последствиях нового налогового закона
для недвижимости. Может показаться несправедливым, что проекты, связанные с
недвижимостью, которые начали осуществляться при одном налоговом законе,
позволявшем списывать такие активы на амортизацию за 18—19 лет, а завершают-
ся при другом, окажутся под гораздо большим налоговым прессом, чем того ожидали
инвесторы.
В то же время может показаться несправедливым, что те, кто и так достаточно
<< Пред. стр. 81 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу