<< Пред. стр. 82 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
выиграл (пострадал) от инвестиций при старом налоговом законе, теперь получают
еще и дополнительные выгоды от более низких налоговых ставок. Таким образом,
старый капитал доставляет неожиданный доход. Экономисты, озабоченные стимули-
рованием инвестиций в экономику, особенно критиковали те положения, которые
вознаграждают старый капитал ценой новых инвестиций.
Те, для кого новый закон означает повышение налогового бремени, гораздо
больше озабочены несправедливостью, чем те, кто выигрывает. Проигрывающие
лоббируют конгресс с целью получения специальных переходных правил. В
последние дни обсуждения Закона о налоговой реформе 1986 г. было принято
578 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
множество специальных положений, обходящихся бюджету в миллиарды долларов,
выгодных отдельным компаниям, особенно расположенным в избирательных округах
членов конгресса, способствовавших прохождению закона через парламент. Для
одних это было просто отражением вмешательства политических сил в процесс
формирования налоговой системы, для других это символизировало поражение
принципов налоговой реформы.
БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ
В настоящее время имеют место продолжительные дебаты, касающиеся будущей
налоговой структуры в США. Некоторые полагают, что закон 1986 г.— лишь
начало движения реформы и будущее законодательство сделает шаг вперед в
продвижении налоговой системы к идеалу. Другие считают, что отсутствие принци-
па в законе 1986 г. означает, что группы с особыми интересами будут способны
вновь создавать для себя особый режим в предстоящие годы.
Лауреат Нобелевской премии по экономике Джеймс Бьюкенен представляет
взгляд, который кажется многим особенно циничным. Он утверждает, что та
причина, которая вызвала налоговые реформы, имеет мало общего с той, которая
представлялась ранее импульсом к ней. Неэффективность налоговой системы
означала, что предельные издержки растущих государственных доходов были
настолько велики, что политики столкнулись со все возрастающим сопротивлением
увеличению расходов. Более того, права, предусмотренные государственными про-
граммами налогов и расходов, означали, что политики были не сдержанны в раздаче
налоговых льгот. Он ожидает в ближайшие годы рост прямых расходов (с
соответствующим увеличением налоговых ставок) и рост числа специальных
положений для групп с особыми интересами.
Даже менее пессимистичные экономисты озабочены размером и устойчивостью
государственного дефицита. По их мнению, он неизбежно окажет давление на
конгресс в вопросе увеличения налоговых ставок. Если это произойдет, то,
возможно, будет сведено на нет основное достижение Закона о налоговой реформе
1986 г. — уменьшение предельных налоговых ставок.
Независимо от того, бездействует ли временно налоговая реформа или нет,
вопросы реформы постепенно возникнут вновь. Когда это произойдет, дискуссия,
вероятно, сконцентрируется на одном из четырех предложений: налог с фиксиро-
ванной ставкой, налог на потребление, налог на добавленную стоимость, всеохваты-
вающий подоходный налог. Мы уже рассматривали основные моменты, которые
говорят, что современный закон не включает всеохватывающего подоходного
налога. Теперь обратимся к трем другим альтернативам.
НАЛОГ С ФИКСИРОВАННОЙ СТАВКОЙ
Налог с фиксированной ставкой — это налог, которым по одинаковой предельной
ставке облагаются все доходы, превышающие определенный порог. Разница между
доходом индивидуума и заданным уровнем, освобожденным от уплаты налога,
подлежала бы обложению по фиксированной ставке. Защитники налога с фиксиро-
ванной ставкой полагают, что отмена номинально высоких налоговых ставок для
богатых людей подорвала бы их стремления использовать преимущества неизбеж-
ных лазеек, которые вкрадываются в любую налоговую систему. Универсальность
БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 579
налоговой ставки устранила бы также многие способы избежания налогов, например
переложение налога и налоговый арбитраж были бы больше неуместными15.
По действующему закону для индивидуума, облагаемого по высокой предельной
налоговой ставке, будет иметь смысл занять деньги у индивидуума, облагаемого по
низкой предельной налоговой ставке, поскольку налоговые сбережения в виде
вычета процента для первого превышают налоговые обязательства второго.
Подобные неэкономические мотивы кредитования были бы устранены, если все
облагались бы налогам по одинаковой предельной налоговой ставке.
Административные выгоды налога с фиксированной ставкой. Единообразие
предельных налоговых ставок, подразумевающее, что никаких различий не
делается тем, кому предназначается данный налог, имеет также некоторые
административные преимущества. Это значит, что доход может облагаться налогом
у своего источника. Налогообложение у источника уменьшит соответствующие
издержки и увеличит соответствующие ставки. Было бы также легко облагать
налогом дополнительные блага (такие как больничное страхование), поскольку
уплачиваемый налог был бы одинаковым; не имеет значения, кто получает выгоду.
Не было бы необходимости государству устанавливать, кто выиграл от определен-
ной программы дополнительных благ.
Фактически, поскольку вся заработная плата облагалась бы налогом по
одинаковой ставке, государство могло бы обложить налогом (на добавленную
стоимость) чистые доходы фирмы. Чтобы сделать налоговую систему прогрессив-
ной, государство могло бы затем обеспечить фиксированную паушальную субсидию
каждому индивидууму. Результат был бы эквивалентным подоходному налогу с
фиксированной ставкой. Сторонники этого налога указывают также на заметные
административные выгоды, которые могли бы быть результатом объединения
корпоративного подоходного налога и индивидуального подоходного налога с
фиксированной ставкой.
Перераспределение и налог с фиксированной ставкой. Цели распределения
могут быть достигнуты благодаря налогу с фиксированной ставкой. Чем выше
уровень освобождения от налога, тем большая часть налогового бремени адресуется
людям, имеющим высокие доходы. Джери Хаусман из МТИ утверждает, что
введением налога с фиксированной ставкой можно снизить налоговые ставки почти
для всех групп доходополучателей, поскольку уменьшение искажений породило бы
колоссальное увеличение предложения труда16.
Эти выводы, однако, спорны. Те, кто полагает, что предложение труда
является относительно неэластичным, озабочены тем, что обеспечение разумного
уровня освобождения от налогов потребовало бы введения высокой предельной
налоговой ставки для людей, чьи доходы превышают уровень освобождения от
налогообложения.
Нужно также заметить, определенная несправедливость и неэффективность, связанные с
освобождением от налога процента по облигациям штатов и муниципалитетов, возникают из
того факта, что предельные налоговые ставки увеличиваются вместе с доходом. По-видимому,
если бы все индивидуумы облагались по одинаковой предельной налоговой ставке, доходы по
этим облигациям корректировались бы так, что все получали бы одинаковую отдачу после
уплаты налога. Искажения, связанные с избыточными расходами на местные общественные
товары (а в особенности на местные товары производственного назначения), конечно, оста-
лись бы.
16 Hausman J. Labor Supply, in How Taxes Affect Economic Behavior, H.J. Aaron and J. Pechman,
eds. Washington, 1981. P. 27—72.
580 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Закон о налоговой реформе 1986 г. может рассматриваться как закон о модифи-
цированном налоге с фиксированной ставкой. Но многие из преимуществ налога с
фиксированной ставкой вытекают только из чистого налога с фиксированной
ставкой, а не из его модификаций. Таким образом, приверженцы фиксированной
налоговой ставки, такие как Роберт Холл и Элвин Рабашка из Станфорда,
продолжают поддерживать принятие чистого подоходного налога с фиксирован-
ной ставкой.
НАЛОГ НА ПОТРЕБЛЕНИЕ
Многие сторонники налоговой реформы были разочарованы тем, что закон о
реформе не был обращен к фундаментальному вопросу — какой должна быть
соответствующая база налогообложения. Мы сохранили нашу смешанную систему, в
которой большая часть, но не весь доход от капитала избегает налогообложения.
Приверженцы всеобъемлющего подоходного налога, которые полагают, что весь
доход должен быть предметом налогообложения, остались довольны тем, что
льготный режим дохода от прироста капитала был отменен, однако они оказались
разочарованы, так как сохранялось слишком много других налоговых льгот.
Но большое число экономистов считает, что весь доход от капитала должен быть
освобожден от налога, или, что то же самое, подходящая база налогообложения —
потребление. 60 лет назад Ирвинг Фишер из Йейля доказывал, что более
предпочтительно облагать налогом индивидуумов исходя из того, что они берут от
общества (потребление), а не из того, что они дают обществу (что измеряется их
доходом).
Чтобы облагать налогом потребление, на деле нет необходимости регулировать
покупки товаров индивидуумом. Все, что необходимо,— это проследить движение
денежной наличности. Поскольку
доход = потребление + сбережения,
если можно измерить доход (суммарные поступления) и сбережения, то можно
установить и уровень потребления. Измерение дохода влечет проблемы, которые мы
уже перечисляли при анализе подоходного налога (разграничение законных
деловых расходов и расходов на потребление). Налог на потребление не решает
этих проблем, но и не усугубляет их. Задача измерения индивидуальных сбереже-
ний также не особенно сложна. Простым способом подсчитывается суммарная
величина продаж ценных бумаг в течение года за вычетом суммарной величины
покупок за тот же период. Полученная разница плюс заработанный доход
индивидуума составляют наличность и равны его потреблению.
Равноценность налога на заработную плату и на потребление. В гл. 17 было
показано, что пропорциональный налог на потребление эквивалентен пропорцио-
нальному налогу на заработную плату (в данном случае мы не учитываем
наследства и завещания). Налогообложение только потребления равно освобожде-
нию от уплаты налогов с дохода на капитал. Те, кто считает, что основные
проблемы нашей современной системы налогообложения проистекают из налогооб-
ложения дохода на капитал, ожидают, что налог на потребление устранит большую
часть этих проблем. Те, кто полагает, что освобождение процентного дохода
пристрастно, расценивают налог на потребление как несправедливый. Предложение
о налогообложении только заработной платы было бы политически гораздо менее
БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 581
популярным, чем предложение о налоге на потребление, хотя оба они эквивалент-
ны, абстрагируясь от наследств и завещаний.
Тот факт, что налоги на заработную плату и на потребление эквивалентны,
обеспечивает два пути взимания налога. Выше мы уже описали один путь: подход
по потоку наличности. Альтернативный путь состоит в налогообложении дохода от
заработной платы. У подхода по потоку наличности существует большая проблема,
касающаяся потребительский товаров длительного пользования, таких как домовла-
дение. Индивидуум расходует в один определенный момент времени большую
сумму денег и соответственно приобретает большое налоговое обязательство. В 1977
г. Казначейство предложило совместить эти два подхода, чтобы избежать подобных
проблем, что описано ниже.
Хотя налог на заработную плату и налог на потребление, уплаченные
человеком в течение жизни, одинаковы (в смысле их нынешней ценности), они
различаются по потокам наличности государству и по проблемам, возникающим в
процессе перехода от нашей нынешней системы подоходного налогообложения к
новой основе налогообложения. Если индивидуум располагает средними сбережени-
ями, доход от заработной платы в среднем превышает потребление. Таким образом,
хотя текущая дисконтированная стоимость налоговых поступлений одинакова
для налога на заработную плату и налога на потребление, при переходе на налог
на потребление имело бы место запаздывание в налоговых поступлениях. Государ-
ство должно было бы финансировать в долг свои расходы в период своего
вмешательства в экономику.
Поскольку, если включать наследство, потребление и доход равноценны (в
нынешней оценке), налог на потребление может также рассматриваться как
подоходный налог за время жизни. Большинство экономистов доказали бы, что
доход за время жизни — лучшая база для взимания налогов, чем ежегодный доход.
Тогда с этой точки зрения существует мало разногласий между сторонниками
налога на потребление и приверженцами подоходного налога.
Аргументы в пользу налога на потребление. Последние доводы в пользу
налога на потребление основаны на его преимуществах, заключающихся в
административной простоте. Эти аргументы заметно контрастируют с традицион-
ными, которые были представлены в предыдущих главах. Наиболее важными
традиционными аргументами являются следующие. Во-первых, потребление есть
"справедливая основа налогообложения". Кажется более справедливым облагать
индивидуумов на базе того, что они забирают у общества (потребляют), а не того,
что они вносят (доход). Во-вторых, потребление — менее искажающая основа
налогообложения.
Традиционная форма, в которой аргумент эффективности был отброшен (то, что
при налоге на потребление меньше искажений, чем при налоге на доход), похоже,
неверна. В гл. 20 мы оспаривали тезис, что нельзя сравнивать налоги, подсчитывая
число искажений. Мы показали, что если единственное различие в доходах
индивидуумов возникает из различия в способностях, если относительные зарплаты
фиксированы и если предельное замещение между потреблением индивидуумов в
начале жизни и в конце не зависит от того, как много они работают, то налог на
потребление будет оптимальной формой налогообложения: никакой налог не должен
налагаться на процентный доход. Если эти предположения не удовлетворительны, в
отдельных случаях желательно установить субсидию на процентный доход, но не
облагать его подоходным налогом. Можно отметить два условия, при которых
582 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
существует убедительный довод применения налога на доход jio процентам (в
дополнении к налогу на потребление). Во-первых, налог на процентный доход
может быть желательным при условии, что налог изменяет распределение до уплаты
налогов в желательном направлении, т.е., если неквалифицированный труд и
капитал взаимозаменяемы, более низкое предложение капитала увеличило бы
относительную заработную плату неквалифицированных рабочих. Так как сущест-
вуют чистые потери в перераспределении дохода, всегда желательно понести
некоторые чистые потери, чтобы изменить распределение дохода до уплаты налогов.
Во-вторых, налог на процентный доход может быть желательным, если индивидуумы
отличаются в своей способности инвестировать, при этом некоторые из них
получают гораздо больше дохода на свои инвестиции, чем другие. В таком случае
исключительно налог на заработную плату (или, равноценно, налог на потребле-
ние) не будет способным эффективно перераспределять доход.
Последнее возрождение интереса к налогу на потребление мотивировалось не
столько традиционными проблемами справедливости (двойным налогообложением,
если потребление — более справедливая основа для возможности платить, чем
доход, и т.д.) или эффективности (если они искажают налогооблагаемый процент-
ный доход), о чем мы уже говорили. Скорее мотивировка объяснялась двумя
сложностями. Во-первых, как мы отмечали в гл. 22, большая часть искажений
нашей налоговой системой проистекает из бесчисленного множества особых положе-
ний, относящихся к режиму обложения капитала. По действующей налоговой
системе значительная часть отдачи от капитала свободна от налогообложения
(жилища, занимаемые их владельцами, пенсии, НПС и т.д.) либо облагается
налогом по льготным ставкам. Таким образом, у нас действует частично система
налога на потребление, частично — подоходного налога. Этот гибрид может быть
менее справедливым, более искажающим, более административно сложным, чем либо
чистый подоходный налог, либо чистый налог на потребление.
Факторы, учитывающие административную запутанность нашего налогового
законодательства, и уверенность в том, что большинство такого рода сложностей
возникает из-за налогообложения капитала, обусловливают вторую группу мотивов
в пользу налогов на потребление. В предыдущей главе мы также отмечали, что
большинство способов избежания налогообложения относилось к налогам на капи-
тал. Например, переложение дохода обычно требует трансферта (или ссужения)
актива. Многие формы отсрочки уплаты налогов используются для уклонения от
налогообложения процентов.
Сложности и искажения, которые возникают при взаимодействии индивидуаль-
ного и корпоративного подоходных налогов, могут также быть сокращены с
введением налога на потребление, особенно на базе денежного потока. Доходы от
корпоративного сектора приплюсовывались бы к денежной наличности (объекту
налогообложения), а платежи в корпоративный сектор вычитались бы. Все сложно-
сти, связанные с корпоративным налогом, включая искажающие положения об
амортизации, могли бы быть просто устранены, без опасения, что корпорации
использовались бы как средство избежать налогов. Налог на потребление не
устранил бы всех административных проблем. Как мы уже отмечали, остался бы
вопрос определения законных деловых расходов. Но эта проблема была бы не более
и не менее серьезной, чем при нынешней системе подоходного налога.
Критики налога на потребление не убеждены аргументами, основанными на его
административных удобствах. Во-первых, они указывают, что административные
БУДУЩЕЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 583
проблемы любого налога могут быть устранены просто путем отмены налога. Тот
факт, что существуют административные проблемы с налогом на доход от капитала,
является аргументом за его отмену лишь в том случае, если можно показать, что
нельзя разработать обоснованно "неискажающий" и "обоснованно" справедливый
налог. Сторонники более широкой базы подоходного налога полагают, что подобный
налог может быть разработан. Хотя вмененный доход от жилищ будет ускользать от
налогообложения, а пенсионные программы будут откладывать налогообложение
процента от сбережений для ухода на пенсию до времени его действительного
получения, еще возможно облагать налогом значительную часть дохода на капитал.
Они уверены, что искажения, возникающие благодаря налогообложению некоторой
части доходов от капитала, а не каких-либо других, стоят выигрыша в поступлениях
в бюджет и справедливости налога.
Более того, критики налога на потребление опасаются, что по мере того как мы
познаем проблемы нашей нынешней системы, мы будем только обнаруживать те,
которые связаны с действием налога на потребление. Эти проблемы, как они
подозревают, не менее сильные, чем свойственные нашей нынешней системе.
Проект налога на потребление. При администрации президента Форда служба
налогового анализа Министерства финансов, возглавляемая экономистом Дэвидом
Брэдфордом из Принстона, представила осторожное соображение о том, как оно
могло бы спроектировать налог на потребление на практике. Эти экономисты были
убеждены, что административные проблемы налога на потребление были повсемест-
но намного меньше, чем при настоящей системе. Обсудим три трудности, с
которыми при этом сталкиваешься.
1. Жилища при налоге на потребление. Жилища представляют проблему для
налога на потребление так же, как для подоходного налога. Мы показали в нашей
дискуссии о подоходном налоге, что теоретически подходящий способ обращения с
жильем — условно причислить к доходу сумму, соответствующую услугам, прино-
симым домом, т.е. вменить арендную плату. Подобно подходу к налогу на
потребление с позиции потока наличности, покупка дома представляет инвестицию,
и расходы на покупку дома следовало бы вычесть из дохода при определении
налогооблагаемой базы. Позже, однако, услуги, приносимые домом, следовало бы
включить как "потребление" и добавить к налоговой базе. Но создавая трудности
вмененных услуг, приносимых домом, альтернативная процедура (при которой
расходы на покупку дома не исключаются из дохода, а услуги, приносящиеся
активами, не добавляются) имеет определенные преимущества.
Основной недостаток возникает при прогрессивных налоговых ставках на
потребление. В этом случае лицо, продающее часть своих ценных бумаг, чтобы
купить дом, оказалось бы теряющим сбережения (уменьшение его собственности в
ценных бумагах рассматривается подобным образом), и величина этой потери
сбережений добавлялась бы к его доходу для количественной оценки его потребле-
ния. В действительности, конечно, такое лицо просто меняет форму, в которой он
держит свои активы, т.е. он замещает один набор активов (ценные бумаги) другим
(жильем)17. Таким образом, любая система налогообложения потребления должна
предусматривать некоторые особые положения для жилья.
При налоге на потребление с фиксированной ставкой сказанное неважно. Налоговое обяза-
тельство данного лица увеличилось бы в одно время и уменьшилось бы в другое. При системе
реального усреднения продолжительности существования налогообложения возросший налог
584 Глава 25. РЕФОРМА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
2. Наследства. Вторая проблема касается наследств и дарений. Должны ли
они трактоваться как потребление жертвователя и как доход их получателя? При
одном взгляде на проблему индивидуум и его потомки — одна продолжающаяся
<< Пред. стр. 82 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу