СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 84

внимание к давним проблемам обоснованного разделения ответственности и власти
между штатами и федеральным правительством. В конституции оговорено, что те
функции, которые ясно не закреплены за федеральным правительством (такие как
В настоящее время штаты управляют программами Мэдикейд и определяют требования,
дающие право на пользование программой в соответствии с установками федерального прави-
тельства. Финансирование Мэдикейд поделено между федеральными властями и штатами.
РАЗДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
591
национальная оборона, денежная эмиссия и обеспечение почтовых услуг), оставлены за
штатами. Это, кажется, дает основания предполагать, что ответственность за обеспече-
ние большинства общественных услуг (образование, полиция, пожарная служба,
шоссейные и железные дороги) возложена на штат. И такой точки зрения придержива-
лись долгое время. Но конституция — гибкий документ, и его судебные трактовки по
существу дали свободу федеральным властям обеспечивать многие другие услуги.
РАЗДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Правительства штатов и местные органы несут первоочередную ответственность за
состояние образования (обеспечивая 92% его финансирования), шоссейных и
железных дорог (за исключением систем автострад), за полицию и противопожар-
ную службу, канализацию и санитарную службу. Хотя федеральные власти
ответственны за осуществление важнейших программ по социальному обеспечению,
общественное благосостояние все еще остается второй по величине статьей расходов
штатов и муниципалитетов, составляя более одной восьмой совокупных расходов.
Другой важной статьей расходов в бюджетах штатов и местных органов власти
являются затраты на транспорт, гражданскую безопасность, здравоохранение и
больницы. На рис. 26.1 представлена структура расходов штатов и муниципалите-
тов, а на рис. 26.2 — доля финансируемых федеральным правительством расходов
государственного сектора в шести важнейших отраслях.
Так же как существует разделение ответственности между федеральным
правительством, с одной стороны, и властями штатов и муниципалитетов — с
другой, имеется ее разделение между штатами, с одной стороны, и местными

Рис. 26.1. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ ШТАТОВ И МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В 1985 г.
(Суммарные расходы равны 517 млрд дол.) Наибольшая доля расходов приходится на образова-
ние. За ним следуют программы поддержания дохода, расходы на здравоохранение и содержание
больниц. ИСТОЧНИК: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.16.
592
Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Рис. 26.2. ДОЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ФИНАНСИРОВАНИИ ГОСУДАР-
СТВЕННЫХ РАСХОДОВ ПО ИХ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ, 1985 г. Федеральное прави-
тельство финансирует основную часть расходов государственного сектора на социальное
обеспечение, поддержку доходов, жилье. Штаты и местные органы власти финансируют образо-
вание, полицию, больницы. Ответственность за финансирование транспорта почти поровну
делится между федеральным правительством и штатами и местными органами власти. ИСТОЧ-
НИК: Survey of Current Business, July 1987. Tabl. 3.14 and 3.16.
властями — с другой. Это разделение сложно, включая финансирование, регулиро-
вание и управление. Так, начальные и средние школы почти полностью находятся
в ведении местных общин, однако половина расходов на них финансируется
штатами, которые также вводят множество правил. Хотя почти 60% расходов на
шоссейные дороги финансируются штатами, почти все расходы на канализацию и
противопожарную охрану осуществляются на местном уровне, равно как и 90%
расходов на полицию.
РАЗДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 593
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ
И ШТАТАМИ И МЕСТНЫМИ ВЛАСТЯМИ
В предыдущих главах мы видели взаимодействие между федеральным правительст-
вом и индивидуумами и фирмами: государство регулирует, субсидирует, взимает
налоги, обеспечивает товарами и услугами и перераспределяет доход. Взаимодейст-
вие между федеральным правительством и властями штатов и муниципалитетов
также весьма сложно, включая федеральное регулирование и стимулирование
штатов и местных властей, исполнение штатами и местной администрацией
федеральных программ и получение штатами и местными властями части феде-
ральных доходов.
1. Регулирование. Конституция ограничивает законодательную деятельность
штатов. Им нельзя принимать законы, лишающие людей права на судебное
разбирательство, независимо от тяжести совершенного преступления. Штаты также
не могут препятствовать индивидууму в получении работы по расовым или
религиозным мотивам. В последние годы многие решения Верховного суда были
направлены против действий штатов, предпринятых в нарушение конституции.
Учреждения штатов могут также являться объектами такого же регулирования
состояния окружающей среды, которое применяется к фирмам и физическим лицам.
В некоторых случаях федеральное правительство закрепляет предоставление опре-
деленных услуг за штатами и местными органами власти (например, предоставление
льгот для лиц с физическими недостатками или умственно отсталых), не выделяя
при этом требуемые финансовые средства. Неудивительно, что штаты и местные
общины выражают недовольство, утверждая, что если федеральные власти придают
такое значение этим услугам, то должны и финансировать их.
2. Стимулирование: категориальные и долевые гранты. Возможно, важнее,
чем прямой контроль, усилия, предпринимаемые федеральными властями для
изменения деятельности штатов и местных органов с помощью финансовых
стимулов. Используются методы и кнута и пряника. Если штаты разрабатывают
программы, соответствующие установкам федерального правительства, они могут
рассчитывать на федеральное финансирование. Если они отказываются следовать
определенным правилам, то могут лишиться федерального финансирования. Так,
федеральная помощь университетам штатов (равно как и частным университетам)
может быть прекращена, если университет не обеспечивает в достаточной степени
реализацию программы принятия женщин и меньшинств или если он допускает
дискриминацию в какой-либо из своих программ2. Штаты становятся претендентами
на получение федерального финансирования программы Мэдикейд или на обеспече-
ние пособий по безработице, если они проводят соответствующие программы.
- Федеральные гранты штатам и муниципалитетам для специальных целей называют-
ся категориальными. Самые значительные программы категориальных грантов
(за исключением программ благосостояния) — на образование и городское разви-
тие. Размеры грантов могут увеличиваться вместе с расходами штатов и местных
органов власти, т.е. помощь может соответствовать расходам штата (вплоть до
определенной максимальной суммы). Это называется долевыми грантами.
Существовало противоречие, связанное с тем, должно ли неудовлетворительное выполнение
условий по одной программе повлечь за собой сокращение финансирования по другим
программам. Новое законодательство разрешило это противоречие в 1988 г. Согласно новому
закону, федеральные антидискриминационные правила применяются ко всей организации,
получающей федеральную помощь.
594 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Федеральное правительство использует угрозу отказа в предоставлении федераль-
ных фондов как побуждение штатам действовать в соответствии с его желаниями. Так,
ограничения скорости движения на автострадах устанавливаются штатами, но феде-
ральное правительство угрожало отказать в федеральном финансировании шоссейных
дорог любому штату, который не ввел максимальный потолок скорости в 55 миль в час.
Управление федеральными фондами. В некоторых случаях фактически все
фонды для определенной программы предоставляются федеральным правительством.
Государственные службы штатов и местных органов власти используются для
управления программой. Например, помощь семьям с детьми-иждивенцами
(ПСДИ) — федеральная программа, но осуществляется властями штатов и муници-
палитетов. Конечно, трудно четко разграничить федеральную программу, которая
по существу реализуется штатами, и программу штата, которая поддерживается
федеральной властью. Это различие зависит от степени свободы, предоставленной
штату. В случае программы Мэдикейд нормы ее применения и степень охвата ею
определяются на уровне штата. На практике между штатами имеются большие
различия. Программы продовольственных талонов также выполняются штатами, но
они имеют гораздо меньше свободы.
Распределение общих доходов: блочные гранты. Федеральное правительство
возвращает доход штатам и муниципалитетам в форме блочных грантов, субсидий,
которые могут использоваться на любые цели по их желанию. Эти программы
называются распределением общих доходов в противоположность распределению
специальных (категориальных) доходов, которые являются грантами, предназначен-
ными для специальных целей. Распределение общих доходов в последние годы
уменьшилось. В 1986 г. общие доходы составляли только 4 млрд дол. по сравнению со
103 млрд дол. федеральных категориальных грантов штатам и местным органам власти .
Для программ распределения общих доходов есть две причины. Одна состоит в том, что
федеральное правительство может быть более эффективным сборщиком налога, чем
штаты и местные власти. Дополнительные административные издержки, связанные с
небольшим приращением к ставке федерального налога для финансирования деятельно-
сти штатов и муниципалитетов, незначительны. Вторая причина заключается в том, что
богатство отдельных штатов, их потенциальная налоговая база различны, и поэтому
федеральное правительство включается в региональное распределение федеральных
налогов, предоставляя пропорционально больше бедным штатам.
В последние годы самые бедные штаты имели доходы на душу населения на
20-30% ниже, чем самые богатые штаты. Столь же большой разрыв наблюдался в
налогах штатов и местных органов власти на душу населения. Отношение налогов
штатов и муниципалитетов к доходу на душу населения колеблется от чуть более
8% в Миссури до более 14% в Нью-Йорке4.
5. Налоговые расходы. Вышеприведенный список способов, с помощью которых
федеральное правительство влияет на штаты и местные органы власти, не исчерпываю-
щий. Один из важных путей воздействия федерального правительства на расходы
штатов и муниципалитетов — через налоговые расходы, связанные с личным и
корпоративным подоходными налогами. Эти расходы оценены в 39 млрд дол. в 1987 г.5
3 Survey of Current Business. July 1987. Table 3.15.
На Аляске налоговые поступления составили 43% личного дохода, в основном это налоги на
нефть.
5 Special Analyses, Budget of the U.S. Government, Fiscal Year 1988. P. H-18.
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 595
РАЗМЕР ФИНАНСОВЫХ ТРАНСФЕРТОВ
В гл. 2 мы подчеркнули, что величина государственных расходов не дает полного
представления о роли государства в экономике. Подобным образом масштабы
федеральных трансфертов штатам и муниципалитетам не говорят нам о степени, в
которой расходы штатов и местных органов власти зависят от политики федерально-
го правительства. Но стоит отметить некоторые черты этих трансфертов. Во-первых,
они значительно выросли в последние 60 лет: с 1,6 до 17% доходов штатов и
местных администраций в 1986 г. Это ниже пика 21,9%, достигнутого в 1977 г.6
Во-вторых, федеральная помощь оказывается более важной на уровне штата, чем на
местном уровне, составляя чуть более четверти поступлений штатов и чуть менее
10% местных доходов.
Однако эти цифры в некоторой степени обманчивы. Большая часть финансо-
вой помощи просто минует штаты и муниципалитеты, поступая непосредственно
индивидуумам. Так, 47% помощи штатам и местным властям в 1986 г. пошли на
ПСДИ и Мэдикейд. Этот показатель вырос. Например, в 1978 г. он составлял
только 34% от финансовой поддержки штатов. От четверти до трети федеральной
помощи, полученной властями штатов, затем распределяется между муниципали-
тетами.
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В гл. 3 рассмотрены причины государственной деятельности. Основополагающая
теорема экономики благосостояния — "невидимая рука" Адама Смита — гласит, что
при отсутствии рыночных несостоятельностей (как, например, в обеспечении
общественными товарами) экономика будет эффективной по Парето. Люди, дейст-
вуя в своих собственных интересах, будут принимать решения, ведущие к эффек-
тивности по Парето. Конкуренция между производителями заставляет их предлагать
товары, которые нужны людям, по минимально возможной цене.
Аналогичные утверждения могут быть сделаны относительно обеспечения обще-
ственными товарами и услугами властями штатов и муниципалитетов, в отличие от
федерального правительства. Утверждается, что конкуренция между общинами
приведет к предложению ими индивидуумам тех товаров и услуг, которые им
требуются, и к эффективному производству этих товаров. Это называется гипотезой
Тибу (по Чарльзу Тибу из университета Вашингтона), который впервые сформулиро-
вал эти положения в 1956 г.7
Первоначально Тибу интересовался проблемой обнаружения предпочтений,
рассмотренной в гл. 6. Если индивидуумы обнаруживают свои предпочтения
относительно частных товаров, просто покупая их, как они будут обнаруживать свои
предпочтения общественных товаров? Когда люди голосуют, они выбирают кандида-
тов, представляющих их общие ценности, но они не могут выразить свои мнения в
деталях об особых видах расходов. В большинстве штатов использование референду-
ма весьма ограничено. И даже если людям предлагается проголосовать непосредст-
венно по поводу расходов на конкретные программы, конечное равновесие, в общем,
не было бы эффективным по Парето.
6 Report of the Council of Economic Advisors, 1984; Survey of Current Business, July 1987, Tables
3.3,3.15.
7 Tiebout С A Pure Theory of Local Expenditures///ourmz/ of Political Economy 64 (1956): 416-24.
596 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Тибу утверждал, что люди могут "голосовать ногами", что их выбор общин
отвечает их предпочтениям, отдаваемым общественным товарам, обеспечиваемым
на местном уровне, подобно выбору ими продуктов в пользу частных товаров.
Более того, так же как у фирм есть стремления выяснить, каким товарам люди
отдают предпочтение, и произвести эти товары эффективно, также у общин
существуют стимулы определить, какого рода товары, обеспечиваемые общиной,
предпочитают индивидуумы, и предоставить их эффективно. Это особенно важно в
случае развития общины. В последние годы проектировщики обнаружили, что
многие люди хотели бы больше безопасности и общественных удобств (плаватель-
ных бассейнов, теннисных кортов), чем предоставляется типичным городом.
Вследствие этого проектировщики провели большую работу по обеспечению этими
услугами. Поскольку в этих общинах нужды людей удовлетворяются лучше, чем в
других, люди хотят платить большую арендную плату (или расходовать больше на
покупку домов в этих общинах). А это как раз и обеспечивает отдачу разработчи-
ку за его усилия по выяснению того, чего хотят люди и как удовлетворить их
желания.
В общины, предоставляющие людям услуги, которые они хотят, и делающие это
эффективно, будет наблюдаться приток населения. Из общин, в которых это не
удается сделать, наблюдается его отток. Эта миграция (с последующим влиянием на
недвижимость), по существу, дает такого же рода сигнал городскому руководству,
который дает рынок менеджеру фирмы (у фирмы, неспособной обеспечить людей
товарами, в которых они нуждаются, продажи сократятся, а у фирм, преуспеваю-
щих в этом, продажи увеличатся). Политики (иногда под давлением избирателей)
реагируют на такие сигналы примерно так же, как менеджеры фирмы на рыночные
сигналы.
Аналогия поучительная. При определенных допущениях обособленные решения
каждой общины, касающиеся того, какие общественные товары предоставлять, как
это делать и как финансировать, ведут к эффективному по Парето распределению
ресурсов, точно так же как обособленные решения фирм и индивидуумов, касающи-
еся частных товаров, приводят к эффективности по Парето.
Однако вообще эти допущения не выдерживаются. И даже если бы они
выдерживались, неравенство в распределении благосостояния между общинами
могло бы быть чрезмерно большим.
Критерии гипотезы Тибу почти соответствуют описанным нами в гл. 3 поло-
жениям, касающимся условий, при которых рыночное распределение могло бы
не быть эффективным по Парето, или даже будучи эффективным, могло бы не быть
желательным8. Таких положений три: наличие определенных рыночных несостоя-
тельностей, неудовлетворенность распределением дохода и убеждение, что потреби-
тели могли бы не предпринять действия, которые были бы в их собственных
интересах (обязательные товары).
После Тибу появилась значительная литература, оценивающая условия, при которых
результат заслуживает внимания (см., напр.: Stiglitz J.E. Public Goods in Open Economics With
Heterogeneous Individuals, in Locational Analysis of Public Facilities, J.E. Thisse and H.G. Zoller,
eds. (New York: Elsevier — North Holland, 1983); Stiglitz J.E. Theory of Local Public Goods, in
Tfie Economics of Public Servies, M. Feldstein and R. Inman, eds. (New York: Macmillan, 1977). P.
274—333; Bewley T. A Critique of Tiebout's Theory of Local Public Expenditures/I Econometrica
49 (1981): 713-40; Zodrow G.R., Mieszkowski P. Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the
Underprovision of Local Public Goods//Journal of Urban Economics 19 (1986): 356—70).
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 597
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА В СРАВНЕНИИ С МЕСТНЫМИ
ОБЩЕСТВЕННЫМИ БЛАГАМИ
Выгоду от некоторых общественных благ получают те люди, которые живут в
определенной общине. В качестве примера этого блага можно назвать пожарную
службу. Выгода от других общественных благ достается абсолютно всем. Националь-
ная оборона — хороший пример такого вида общественного блага.
Аргументы, доказывающие, что если должно быть достаточное предложение
общественных благ, то они должны предоставляться государством, предполагают,
что если должно быть достаточное предложение национальных общественных благ,
то они должны предоставляться на национальном уровне.
Чисто общественные блага (блага, лишение которых невозможно и нежелатель-
но) , получение выгоды от которых ограничено определенным регионом, называются
местными чистыми общественными благами. Пример такого вида общественного
блага — дорожное освещение. Подобно тому как большая часть общественных благ,
обеспечиваемых государством на национальном уровне, не является чисто обще-
ственными благами, точно так же многие блага, предоставляемые государством на
местном уровне, не являются местными чистыми общественными благами. Для
некоторых общественных благ, таких как публичные библиотеки, исключения из
пользования ими легки, но нежелательны, поскольку издержки предоставления
данного блага дополнительному человеку почти равны нулю. Некоторые блага,
которые предоставляет местное правительство, к примеру образование и муници-
пальные больницы, являются по существу частными благами; исключения из
пользования ими легки и затраты на предоставление данного вида услуг каждому
дополнительному человеку значительны (см. гл. 5).
В гл. 7 мы обсуждали преимущества и недостатки государственной системы
финансирования и производства такого блага, как образование, которое не является
чисто общественным благом, по сравнению с частной системой их финансирования
и производства. Если данные блага предоставляются государством, они могут
предоставляться на национальном (образование во Франции) или на местном
уровне (образование в США). Преимущество системы образования, предоставляемо-
го на местном уровне, заключается в большей приспособленности к местным
нуждам и предпочтениям:' недостаток — это, возможно, более высокие трансакцион-
ные затраты (так как каждая община должна тратить средства на разработку своего
собственного учебного плана, например). К тому же неизбежное неравенство в
качестве предоставляемых услуг в различных общинах, когда решения принимают-
ся на местном уровне, может быть рассмотрено как недостаток, особенно в случае с
образованием.
ЭКСТЕРНАЛИИ
Действия одной общины могут заметно влиять на другие общины. Если община
строит выбрасывающий сильно пахнущие сточные воды завод или разрешает
развитие промышленной зоны на своей территории в таком месте, что ветер
разносит этот неприятный запах над соседней общиной, возникает ощутимый
внешний эффект. Иногда мы называем такие экстерналии "переливами". Не все
переливы имеют негативные последствия. Некоторые экономисты полагают, что
существует значительная общественная выгода от образованных граждан и что это
является некоторым оправданием поддержки образования. В той мере, в какой это
так, и в той степени, в которой получившие бесплатное образование люди покидают
598 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
общину, обеспечившую их образованием, существуют выплескивания за пределы
общины ее системы государственного образования.
Миграция и локализация неэффективности могут рассматриваться как особо
важный класс экстерналий. Люди, решая переехать в какую-либо общину, приносят
с собой как издержки, так и выгоды. Они могут увеличить базу налогообложения, но
также могут привести к увеличению спроса на общественные услуги и переполне-
нию (например, дорог и парков). Поскольку во многих случаях они не платят за

<< Пред. стр. 84 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу