СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 85

издержки и им не компенсируют пользу, которую они "даруют", вряд ли
эффективны "решения о местожительстве". Многие страны, сильно обеспокоенные
проблемой чрезмерной плотности населения в крупных городах (Лондоне, Париже,
Мехико), разработали политику децентрализации, чтобы достичь более эффектив-
ной схемы размещения населения.
КОНКУРЕНЦИЯ И МАКСИМИЗАЦИЯ ПРИБЫЛИ
Центральное положение, лежащее в основе проблемы эффективности рыночных
экономик,— допущение существования большого количества фирм, максимизирую-
щих прибыль. Гипотеза Тибу соответственно требует наличия большого числа
конкурирующих общин9. В большинстве же районов их немного. На деле имеет
место лишь ограниченная конкуренция. Более того, общины принимают решение,
какие товары и услуги производить, не на основе какого-то простого критерия
максимизации прибыли или стоимости земли,* а под влиянием политического
процесса, как это описано в гл. 6. Виды неэффективности, которые в этой связи
могут порождаться, рассматриваются в следующей главе. Здесь мы просто отмечаем,
что ограниченная конкуренция объясняет, почему нам следует относиться скептиче-
ски к гипотезе Тибу.
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ
Перераспределение может быть более важным объяснением роли федерального
правительства, чем рыночные несостоятельности, которые мы только что обсуждали.
Вопрос касается распределения дохода как между индивидуумами, так и между
общинами.
НЕРАВЕНСТВО МЕЖДУ ИНДИВИДУУМАМИ
Должна ли степень перераспределения — уровень государственных пособий —
быть решением регионального или национального уровня? Является ли "перерас-
пределение" местным общественным благом? Предположим, что индивидуумы
некоторой общины твердо верят, что ни один индивидуум не должен жить в
трущобе, и поэтому они обеспечивают хорошую программу государственного
жилья. В то же время индивидуумы в некоторой другой общине имеют иные
этические представления. Есть ли какая-нибудь причина того, чтобы индивидуу-
Действительно их должно быть столько, чтобы все постоянные жители в любой общине,
имеющие одинаковые навыки, имели бы одинаковые вкусы в отношении общественных
товаров. Еще одно требование заключается в том, что должно быть полное единство взглядов
при голосовании (при условии, что голосующие рациональны). Оба этих положения явно не
удовлетворяются (Eberts R.W., Gronberg TJ. Jurisdictional Homogeneity and the Tiebout
Hypothesis//Journal of Urban Economics 10 (1981): 227-39; Pack H., Pack J. Metropolitan
Fragmentation and Local Public Expenditure//Mrt/o/m/ Tax Journal 31 (1978): 349—62).
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ 599
мы первой общины пытались навязать свои этические взгляды второй общине,
стремясь сделать минимальные жилищные нормы скорее национальной, а не
региональной проблемой?
Ответ — да. И причина этого в том, что вместе с относительно свободной
миграцией степень перераспределения, которая реальна на региональном уровне,
ограничена. Любая община, которая решает обеспечить более хорошее жилье для
бедных или более хорошее медицинское обслуживание, может столкнуться с
наплывом бедных. Общины имеют стимулы сделать себя непривлекательными для
бедных, чтобы те перемещались в другие общины. Некоторые общины делают это с
помощью зональных законов, которые требуют многоакровых участков земли10.
Другие делают это, ограничивая обеспечение некоторыми общественными услугами,
которые особенно ценятся бедными и для которых состоятельные люди имеют
хорошие частные заменители, такие как автобусное сообщение.
Конечно, если бы между общинами существовала совершенная конкуренция,
попытки обеспечить местные общественные услуги по наименьшей стоимости для
налогоплательщиков закончились бы тем, что они выплачивали бы налоги,
соразмерные с выгодой, которую сами получают. Община, которая не имела
программы благосостояния и преуспевала в игнорировании большинства бедных,
была бы в состоянии обеспечивать общественные услуги (образование, утилизация
отходов, библиотеки и др.) при более низких налоговых ставках, чем община,
которая имела далеко идущую программу благосостояния (государственное жилье,
хорошее медицинское обслуживание и т.п.) и программы образования, нацеленные
на неблагополучных детей. Тот факт, что конкуренция часто ограничена и
решения, касающиеся общественных услуг, принимаются политически, значит, что
часто есть местные (и на уровне штата) программы перераспределения. Но они
остаются ограниченными.
НЕРАВЕНСТВО МЕЖДУ ОБЩИНАМИ
Мы уже обратили внимание на заметные различия между штатами в доходе на
душу населения и в налоговых ставках. Для бедной общины предоставление того
же уровня услуг, как и богатой, требует, чтобы она взимала налог по более
высоким ставкам.
Но почему мы должны больше касаться неравенства, связанного с обеспечением
общественными благами (и налоговыми ставками) на местном уровне, а не говорить
о неравенстве в общем? Являются или необходимыми специальные федеральные
программы, направленные на сокращение этого особого вида неравенства? Если мы
хотим большего перераспределения, почему бы просто не ввести более прогрессив-
ный налог, дав затем людям возможность выбрать, как потратить их деньги? Если
они хотят жить в общинах, которые тратят больше или меньше на местные
общественные блага, почему не позволить им это? Вопросы аналогичны тем,
которые возникли в предшествующих главах, касающихся того, следует ли государ-
ству проводить особую политику, направленную на сокращение степени неравенст-
ва в доступе к специфическим товарам, таким как медицина, питание и жилье.
Мы ввели понятие особый эгалитаризм, представив, что потребление подобных
товаров не должно зависеть от чьего-то дохода или богатства или дохода или
богатства его родителей. Образование, наиболее важное благо, обеспечиваемое
1 Суды недавно ограничили использование зональности как исключительного права.
600 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
государством на местном уровне, одно из благ, равенство доступа к которому может
быть главным требованием.
Однако существуют некоторые аргументы против программ, направленных на
снижение неравенства в предоставлении местных государственных услуг.
Суверенитет потребителя. Первый обычный аргумент "суверенитета потреби-
теля" состоит в следующем: каждому индивидууму должно быть позволено выбирать
те товары, которые он предпочитает. Федеральное правительство не должно
навязывать своих предпочтений — в еде, жилище, образовании — отдельным
общинам. Программы, направленные на уменьшение неравенства в обеспечении
местными общественными благами (до той степени, пока они эффективны),
искажают модели потребления. Их результатом может быть большее потребление
"местных общественных товаров" и меньшее потребление частных товаров по
сравнению с теми перераспределительными программами, которые предусматривают
денежное субсидирование индивидуумов. Категориальные субсидии (до того раз-
мера, пока они эффективны) ведут к искажениям в структуре товаров, обеспечи-
ваемых на местном уровне; они могут, например, привести к большему развитию
образования и урбанизации *и^к проблемам канализации сточных вод. Во всех
случаях, когда имеются такие искажения, мы сталкиваемся с грузом чистых потерь.
Этот аргумент в пользу потребительского суверенитета (несмотря на свою
относительность) является менее убедительным применительно к одним благам,
обеспечиваемым на местном уровне, чем к другим. Например, решения относитель-
но начального и среднего школьного образования принимаются не индивидуумом, а
его родителями; решения, касающиеся местных общественных товаров, являются
следствием политических процессов, что не требует отдачи в виде эффективного
результата, как мы видели в гл. 6й.
Трудность настраивания общин на перераспределение. Второй довод против
программ по перераспределению дохода между общинами (районами, штатами)
заключается в том, что такие программы недостаточно целенаправлены, так как во
многих общинах перемешаны бедные и богатые люди. Программа, направленная на
перераспределение ресурсов в общину, где средний доход низкий, может привести к
снижению налоговой ставки. Следовательно, в основном выиграют богатые люди в
бедных общинах. Но определенные специальные программы, такие как программа
школьных завтраков, могут быть более эффективными в перераспределении дохода
детям, чем программы, направленные на перераспределение дохода между семьями.
Региональная эффективность. Третий аргумент — это то, что программы
перераспределения доходов между общинами приведут к региональной неэффектив-
ности. Они искажают решения индивидуумов о том, где жить и где заниматься
предпринимательством.
США — весьма мобильное общество. Мы перемещаемся неоднократно и часто
достаточно далеко. Имеют место значительные миграции с сельского Юга на
урбанизированный Север, а в более поздние годы — из Сноу Белт в Сан Белт.
Множество причин побуждает людей перемещаться, но экономические соображения
имеют решающее значение. Они включают не только возможности людей устроить-
Если ограничивающие условия, при которых гипотеза Тибу справедлива, выдерживаются,
предложение общественных благ, обеспечиваемых на местном уровне, будет эффективным.
По этой же причине, когда названные условия не удовлетворяются, федеральное вмешатель-
ство в местное обеспечение общественными товарами, природа которых сама по себе опреде-
ляется политическими процессами, не ставит целью повышение эффективности.
ПРОИЗВОДСТВО ПО СРАВНЕНИЮ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ 601
ся на работу и получать зарплату, но и налоги, которыми они облагаются, и
общественные товары, которые они получают. Так как спрос и технология
изменяются, экономическая эффективность требует, чтобы люди перемещались
туда, где могут быть более производительными. Неизбежно, что некоторые районы,
а в действительности даже регионы сталкиваются с сокращением населения, а
другие — с его быстрым увеличением. Федеральная поддержка, направленная на
перераспределение доходов из одной местности в другую, может вмешаться в
эффективное размещение труда и капитала. Уровень налогов и общественных услуг,
обеспечиваемых одной общиной, не будет правильно отражать экономический
потенциал такой общины. Возникающая неэффективность может быть значительной
в краткосрочном периоде, но она возрастает в долгосрочном. Людей будут поощрять
оставаться на старом месте, нежели перемещаться^ в более эффективные районы.
Хотя, возможно, лучше использовать те же самые фонды, чтобы субсидировать
эмиграцию из непроизводительных зон.
Подобно этому, при новой системе автодорог сейчас неэффективны большие
агломерации населения, скопившиеся вокруг городов. Таким образом, помощь,
оказываемая городам, центрам агломераций, может служить увековечению такой
неэффективной модели местности12.
Заметим, что эта неэффективность возникает из попытки перераспределить
доход между общинами. Если нашей основной заботой является неравенство между
индивидуумами, то перераспределение должно ориентироваться на индивидуумов, а
не на регионы или районы.
В дополнение можно сказать, что все специфические программы перераспределе-
ния, если они плохо продуманы, могут вызвать значительные искажения. Программа,
направленная на удовлетворение определенных потребностей в жилье очень бедных
людей путем предоставления им федеральных субсидий, может побудить общины
предпринимать такие шаги (например, контроль за рентой), которые будут обострять
нехватку жилья. Программа поручительства за города, которые оказались в больших
долгах и перед угрозой прекращения платежей по своим облигациям, может
поощрять другие общины занимать больше, так как они знают, что если они попадут
в затруднение, то федеральное правительство спасет их.
ПРОИЗВОДСТВО ПО СРАВНЕНИЮ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ
В нашем предыдущем рассуждении мы отметили важное различие между государст-
венным производством какого-либо товара и государственным финансированием
обеспечения таким товаром. Аналогичное отличие должно быть сделано и здесь:
федеральное правительство может предоставлять услуги непосредственно или ис-
пользовать для этого местные власти, так же как в принципе можно использовать
частных подрядчиков. Мы отметили ранее, что федеральное правительство зачастую
использует правительства штатов и местные органы власти для проведения про-
грамм: продовольственных талонов, профессионального обучения, Мэдикейд и т.д.
Аргументы в пользу того, что мы будет называть местным производством в
противоположность федеральному, параллельны тем, которые мы обсуждали в 7-й
главе: а) принятие во внимание местных предпочтений и потребностей. Местные
Помощь может компенсировать положительные экстерналии, порождаемые центрами агло-
мераций.
602 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
общины имеют более полную информацию и побуждающие мотивы обеспечения
товарами, необходимыми местным избирателям. В случаях, когда имеются значи-
тельные отклонения среди общин (например, в ценности образования), это может
иметь большое преимущество; б) побуждение к эффективности. Как конкуренция
между фирмами является побудительным мотивом к эффективному производству
товаров, которые нужны потребителям, также и конкуренция между общинами
порождает стимулы к производству государственно обеспечиваемых товаров эффек-
тивно и в желаемой потребителям форме.
Мы уже отметили одно ограничение этого аргумента: ограниченное число
общин может привести к ограниченной конкуренции. В дополнение есть очень
важное различие между частно- и государственно обеспечиваемыми товарами:
если фирма преуспеет в производстве более хороших или более дешевых
мышеловок, то выгода выпадает на долю непосредственно покупателя. Каждому
окупается поиск лучшей и более дешевой мышеловки. Но если избиратели
тратят средства, чтобы определить, кто лучший управляющий городом, получен-
ная выгода достанется всем налогоплательщикам и всем горожанам13. Государст-
венное управление, как мы заметили в гл.6, есть общественный товар. Где более
серьезно стоят эти проблемы — на местном или на национальном уровне, —
вопрос спорный.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КАТЕГОРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
МЕСТНЫМ ОБЩИНАМ
Цель федеральной категориальной помощи местным общинам состоит в том, чтобы
стимулировать местные расходы на отдельные государственные услуги. Помощь на
двуязычное обучение, профессиональное обучение и школьным библиотекам оказы-
вается для увеличения расходов в этих областях. Насколько эффективна эта
помощь? Местные фонды лишь заменяются федеральными или же последние
действительно приводят к увеличению затрат на определенные цели?
Теоретически проблема точно та же, которую мы обсуждали в гл. 9. Насколько
эффективна категориальная помощь индивидуумам, поощряя расходы, скажем, на
продовольствие или жилье? Ответ зависит от того, есть ли это эффект замещения
или только эффект дохода.
Сравним три этапа федеральной помощи местным общинам: блочный грант (не
связанный с каким-либо определенным использованием), недолевая категориальная
помощь, долевая категориальная помощь.
На рис. 26.3 мы изобразили бюджетное ограничение общины (для упрощения
предположим, что все индивидуумы в общине одинаковы, следовательно, можно
игнорировать вопросы, касающиеся различий во вкусах). Община выбирала бы
точку Е, точку касания бюджетного ограничения и кривой безразличия предста-
вительного индивидуума. Предположим, что федеральное правительство пре-
доставило блочный грант общине. Это сдвинуло бюджетное ограничение В'В\
Получаем новую точку равновесия Е*. Это влечет за собой повышение уровня
расходов на местные государственно обеспечиваемые товары и повышение
уровня потребления на душу населения частных товаров. На деле федеральная
Некоторые утверждали, что существуют стимулы для политиков обеспечивать общественны-
ми услугами более эффективно и информировать избирателей о своих способностях.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КАТЕГОРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
603
помощь привела к снижению ставки налогов, которыми облагаются индивидуу-
мы. Федеральные средства частично заменили средства местной общины. Она,
став богаче, расходует больше на государственно обеспечиваемые товары, так же
как на частно обеспечиваемые товары.

Рис. 26.3. ЭФФЕКТ БЛОЧНЫХ ГРАНТОВ. Паушальные трансферты обищне приведут к увеличению
государственных расходов на сумму меньшукуюм сам трансферт. Местные налоги уменьшатся.
Предположим теперь, что есть два различных государственно обеспечиваемых
товара: образование и сбор мусора, на которые община может использовать фонды.
Представим решение общины о распределении ресурсов между этими двумя
товарами в виде графика, иллюстрирующего распределение между частными
государственно обеспечиваемыми товарами14. Община имеет бюджетное ограниче-
ние. Необходимо разделить ее суммарный бюджет между двумя товарами, как
показано на рис. 26.4. Община также имеет кривые безразличия между двумя
товарами. Первоначальное равновесие представлено точкой Е. Теперь с федеральной
помощью бюджетное ограничение сдвигается, новая точка равновесия Е*.
Возникает ли какое-либо различие, когда государство устанавливает, на какой
товар должны распределяться эти фонды? Не всегда. До тех пор пока величина
14
Этот вид анализа предполагает, что мы отделяем решение о распределении ресурсов между
государственно обеспечиваемыми товарами от решения о распределении ресурсов между
частными и общественными товарами. Такой вид разделения возможен только при абсолютно
строгих математических условиях предпочтения, известных как разделяемость, когда мы
оговаривали, что предельная норма замещения между общественными товарами 1 и 2 не
зависит от уровня потребления других товаров.
604
Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Рис. 26.4. ЭФФЕКТ НЕДОЛЕВОЙ КАТЕГОРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ. Не важно, оговари-
вает ли федеральное правительство, что средства должны быть использованы для сбора мусора
или на образование, если размер гранта федерального правительства меньше, чем суммарные
желаемые расходы. (Если правительство оговаривает, что его средства должны быть использова-
ны для сбора мусора, тогда, до тех пор пока правительство дает меньше, чем сумма OG, это
требование не эффективно.)
федеральной помощи, направленной на один товар, меньше, чем сумма, которую
община желает потратить на него, федеральная помощь будет заменять местную
поддержку этого товара почти на основе 1:1. Если община тратит, скажем, 5%
добавочного увеличения ее богатства на образование и 5% — на сбор мусора,
федеральный грант в 1 млн дол. приведет к дополнительным расходам на
образование в 50000 дол. и на сбор мусора — 50000 дол. Остальные 900000 дол.
будут использованы на снижение налоговой ставки. Безразлично, ставит ли
правительство условие, что предоставляемые им деньги должны пойти на образова-
ние, или нет, если община более 1 млн дол. заранее расходовала на образование.
Если же такая сумма не тратилась, тогда, конечно, был бы немного более значимый
эффект для бюджета образования. Расходы возросли бы на величину, на которую
федеральная помощь превышает сумму, заранее израсходованную15.
Эти выводы неизбежно должны контрастировать с государственной программой
долевых местных расходов (например, на библиотеки). Предположим, что федераль-
ные расходы относятся к местным расходам как 1:1. То есть если община хочет
купить книгу, которая стоит 10 дол., она обходится ей в 5 дол., остальные 5 дол.
15
Полный анализ этой проблемы требует построения графика в трех измерениях с изображени-
ем на трех осях образования, сбора мусора и частных товаров.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КАТЕГОРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
605
доплачивает федеральное правительство в форме долевого гранта. Это, очевидно,
порождает значительное побуждение расходовать больше на эти услуги, как
показано на рис. 26.5. Новое бюджетное ограничение с учетом субсидирования
местных властей колеблется около точки В. Если община должна была решить не
тратить ничего, она не получила бы государственной помощи. На каждый доллар
частно обеспечиваемых товаров, который выделяет община, она может получить в 2
раза больше государственно обеспечиваемых товаров, чем прежде.
Таким образом, бюджетное ограничение оказывается более пологое. Этот
внешний сдвиг бюджетного ограничения имеет эффект дохода, как и ранее, но
теперь здесь, в дополнение, существует эффект замещения. Поскольку государст-
венно обеспечиваемые товары менее дороги, община будет стремиться тратить
больше. Равновесие сместится из Е в Е*.
На рис. 26.5 мы также изобразили бюджетное ограничение общины с блочным

<< Пред. стр. 85 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу