СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 86

грантом, который обеспечивает общину тем же благосостоянием, как и целевой
грант. (Это бюджетное ограничение — совершенно параллельно бюджетному
ограничению до получения субсидии, а новое равновесие — в точке Е** на той же
кривой безразличия, что и точка Е*.) Следует отметить два момента: равновесный
уровень государственных расходов на общественный товар ниже, чем при долевом
гранте, и затраты федерального правительства также ниже. Существуют чистые
потери, связанные с этим грантом (отрезок DE* в виде частным образом обеспечи-
ваемых товаров).

Рис. 26.5. ЭФФЕКТ ДОЛЕВЫХ ГРАНТОВ. Такие фанты реально снижают цену местных
общественных товаров и приводят к увеличению уровня их потребления. При 50%-м долевом
гранте для получения общественного товара на 1 дол. общине приходится отказываться от
частных товаров стоимостью только 50 центов. Блочный грант CD дает тот же уровень полезности,
что и долевой грант на сумму СЕ*.
606 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Если долевые средства представляются для определенного товара, федеральная
помощь окажет видимое воздействие на структуру бюджета общины. Она будет
стимулировать те товары, цены на которые снижены (возможно, частично за счет
других государственно обеспечиваемых товаров, чьи относительные цены теперь
можно рассматривать как более высокие).
Для любого данного уровня федеральных грантов, если целью федерального
правительства является стимулирование обеспечения определенных товаров, система
долевых грантов более эффективна, чем блочные гранты (т.е. паушальная субсидия,
или недолевые категориальные гранты).
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Нынешнее поведение правительства подтверждает наше предположение, что доле-
вые гранты больше влияют на расходы местных властей, чем блочные гранты. Одна-
ко не подтверждается предположение, что недолевые категориальные гранты имеют
такой же эффект, как значительное увеличение частных доходов. Доказательства
наводят на мысль, что категориальные программы действительно влияют на государст-
венный бюджет16
Об этом сказано как об "эффекте липучки для мух": деньги "прилипают" к об-
щественному сектору17. Было предложено несколько объяснений. Первый аргумент
заключается в том, что избиратели не понимают реальную предельную стоимость
общественных затрат в случае недолевых грантов. Предельные издержки превыша-
ют средние, и избиратели знают о последних больше, чем о первых. Другое
объяснение состоит в том, что, по меньшей мере, в краткосрочном периоде
государственные чиновники имеют значительную свободу действий в том, что
касается бюджета18. Если они получат дополнительные средства, "избиратели" не
сразу узнают об этом. Но даже если они узнали, у них нет рычагов, чтобы
заставить чиновников вернуть деньги им. Согласно третьему аргументу, федераль-
ные управляющие могут гарантировать, что деньги потрачены рентабельно; у них
есть достаточная свобода действий, чтобы забрать часть средств, если они полагают,
что федеральные фонды используются просто для замещения средств штата.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА И МЕСТНЫЕ РАСХОДЫ
Федеральное правительство влияет на местные расходы не только непосредственно
благодаря программам помощи, но и косвенно, через федеральную налоговую
систему. На местные общины серьезное воздействие оказывают два положения
кодекса подоходного налогообложения. Во-первых, процент на облигации штатов и
муниципалитетов полностью освобождается от обложения федеральным налогом. Это
1 Gramlich E M Intergovernmental Grants A Review of the Empirical Literature//77ie Political
Economy of Fiscal Federalism, ed W E Oates Lexington, M A Lexington Books, 1977
17 Courant P N , Gramlich E M , Rubinfeld D L The Stimulative Effect of Intergovernmental Grants
Or Why Money Sticks Where It Hits, in Fiscal Federalism and Grants-in-Aid, P Mieszkowski and
W Oakland, eds Washington, D С Urban Institute, 1979 P 5-21
1 О
Для обсуждения этого мнения, см , напр Hannaway J Administrative structures Why Do They
Grow9 Teac/iers College Record, 79 (1978) 413-36 Повторные попытки налогоплательщиков
ограничить уровень налогообложения и расходов путем конституционных поправок предпола-
гают, что существует широко распространенное убеждение, якобы налогоплательщики имеют
только ограниченный контроль над бюрократами Для обсуждения этих попыток см
Rabushka A , Pyan P The Tax Revolt Stenford, CA Hoover Institution Press, 1982
ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА И МЕСТНЫЕ РАСХОДЫ 607
означает, что если лицо облагается налогом по 33%-й предельной ставке, 6,7%
дохода от свободной от налогов облигации местных властей эквивалентно 10%-му
доходу от любой другой облигации. После уплаты налогов 10%-и доход приносит
10% х (1 - 0,33) = 6,7%. Это освобождение от налога облигаций штатов и местных
властей уменьшает затраты по займу средств для властей штатов и муниципалитетов.
Во-вторых, подоходные налоги штатов и местных органов власти и поимущест-
венный налог вычитаются при федеральном подоходном обложении. Если некто
имеет доход в 40000 дол. и платит 1000 дол. налога на имущество, он может
исключить эту сумму из своего дохода, т.е. он должен платить налоги только с
39000 дол. Это значит, что, если индивидуум входит в группу плательщиков налога
по 33%-й ставке, его чистый доход (то, что он может потратить на покупку
машины и других потребительских товаров) уменьшился только на 670 дол. Из
1000 дол. поимущественного налога федеральное правительство реально платит
одну треть.
Эти налоговые выгоды увеличивают расходы на местные общественные товары,
стимулируют расходы на программы капиталовложений и заставляют некоторые
общины финансировать свои инвестиции в долг.
Рассмотрим идеальную общину, все члены которой платят налог по 33%-й
ставке. Если община увеличивает на 1000 дол. расходы на образование в расчете на
семью и взимает налоги для финансирования увеличившихся расходов, издержки на
индивидуума после уплаты федерального подоходного налога составляют только 670
дол. Это все равно, как если бы был федеральный долевой грант для местных
общественных товаров. Бюджетное ограничение, с которым сталкивается индивиду-
ум, идентично изображенному на рис. 26.5.
В большинстве штатов общины могут делать займы только для финансирования
программ капиталовложений. Если это ограничение обязательно (как это часто
случается), освобождение от налогов процента на местные облигации допускает, что
реальные издержки капитала снижены относительно издержек текущих услуг
(труда и материала). Это приводит к превалированию программ капиталовложений.
НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ВЫГОД ДЛЯ МЕСТНЫХ ОБЩИН
Существуют четыре причины возможной неэффективности предоставления помощи
местным органам власти посредством федеральной системы подоходного налогообло-
жения. Первую мы только что обсудили: помощь дает сильный стимул к государст-
венному обеспечению товаров, независимо от эффективности, с которой местные
общины способны предоставлять эти товары и услуги. В результате местные органы
власти не концентрируют внимание на нужных областях.
Вторая причина состоит в том, что значительная часть выгод освобождения от
налогов процентных платежей достается не общинам, а обеспеченным налогопла-
тельщикам. За последние несколько лет неналогооблагаемые облигации приносили
больший (чем другие облигации с сопоставимой степенью риска) доход после
уплаты налогов индивидуумам, для которых предельные ставки налога были свыше
30%. При более низких предельных ставках налога в действительности начиная с
1988 г. богатые, похоже, получали значительно меньшую часть выгод от необлагае-
мых налогами облигаций, меньший доход, парализующий эти преимущества осво-
бождения от налога.
Третья причина того, что освобождение от налога может быть неэффективным
путем субсидирования местных органов власти, состоит в том, что из-за конкурен-
608 Глава 26. ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
ции между общинами некоторые выгоды могут достаться скорее местной промыш-
ленности, чем самим общинам. Местные органы власти могут выпускать необлагае-
мые облигации, чтобы помочь финансировать некоторые капитальные затраты,
требуемые для обеспечения инфраструктуры, с целью привлечения фирм в свои
общины. Но если одна община сделает это, другие предпримут ответные меры,
пытаясь или привлечь фирмы, или не допустить их ухода из общины. Чистым
эффектом будет то, что уровень общественных товаров, предоставленных бизнесу,
может быть выше, чем он был бы в ином случае. Если только одна община
предоставила более высокий уровень общественных благ, это найдет свое отражение
в ценах, которые фирмы захотят заплатить за землю в данной общине. Но когда
все местные органы власти увеличивают уровень предоставляемых общественных
благ, это может оставить практически неизменными суммарный спрос на землю и,
следовательно, уровень арендной платы.
Четвертое соображение в оценке положений о федеральном налоге и проценте —
несправедливости, которые они создают для индивидуумов с различными вкусами и
доходами. Мы уже заметили, что эти положения представляют значительные субсидии
для государственно обеспечиваемых товаров. Люди, предпочитающие товары, которые
имеют тенденцию предоставляться государством на местном уровне, выигрывают
благодаря такой мере за счет тех, у которых слабые предпочтения этих товаров.
Поскольку масштабы уменьшения реальных издержек государственно предостав-
ляемых товаров зависят от предельных налоговых ставок индивидуумов, те, кто
оказывается перед более высокой налоговой ставкой, обычно более богатые люди,
получают большие субсидии и большее уменьшение реальных цен государственно
обеспечиваемых товаров. В некоторой степени эффект "вкуса" и эффект чистого
дохода компенсируют друг друга. Более богатые индивидуумы, вероятнее всего,
посылают своих детей в частные школы, и, следовательно, хотя они могут получить
большие субсидии на каждый доллар расходов их местными властями, общины с
богатыми людьми могут в действительности потратить меньше, по крайней мере на
определенные виды товаров.
Частично из-за убеждения, что использование налоговой системы для помощи
местным органам власти было особенно неэффективным и несправедливым путем их
субсидирования, президент Рейган в своих предложениях о налоговой реформе
выступал за отмену вычетов налогов штатов и местных органов власти. Неудиви-
тельно, что это предложение встретило яростную оппозицию со стороны тех штатов
и общин, где были высокие ставки налогов. Особое беспокойство вызвало то, что
федеральное правительство одновременно сокращало прямые гранты. Местные
правительственные чиновники опасались, что налогоплательщики откажутся голосо-
вать за такие большие расходы, которые были одобрены ранее, и, таким образом,
может произойти значительное сокращение местных услуг. Сторонники президент-
ского предложения были менее обеспокоены. Поскольку практически во всех
штатах, кроме нескольких, медианный избиратель не перечислял по пунктам
свои вычеты, устранение вычетов из налогов не оказало бы значительного влияния
на уровень расходов, принятых местными общинами (по крайней мере, если модель
голосования большинством, рассмотренная в гл. 6, приблизительно правильна).
Более того, сторонники предложения президента полагали, что если бы произошло
сокращение грантов, это случилось бы по решению избирателей. При прежнем
уровне расходов предельные выгоды были меньше, чем предельные издержки, в
этом случае должно быть сокращение грантов.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ 609
В итоге оппозиция устранению налогового вычета по подоходному налогу и
поимущественному налогу на уровне штатов и муниципалитетов победила. Закон о
налоговой реформе 1986 г. произвел только несущественные изменения в правилах
вычетов: налоги с продаж больше не подлежали налоговым вычетам. Также новые
ограничения вводились на выпуск свободных от налогообложения облигаций,
которые не привлекались для финансирования государственных предприятий.
Однако уменьшение предельных налоговых ставок сократило величину реальной
субсидии, обеспечиваемой вычетом и освобождением от налогов.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Федеральное правительство регулирует и субсидирует деятельность штатов и местных органов
власти. Прямые субсидии состоят из категориальных (дотаций на специальные цели) и
блочных грантов. При долевых грантах сумма, получаемая штатами и местными органами,
зависит от величины их расходов. Косвенная помощь оказывается посредством освобождения
от налогообложения процентных доходов на облигации штатов и местных властей, а также
путем исключения из федерального налога подоходного и поимущественного налогов, взимае-
мых штатами и местными органами власти.
Гипотеза Тибу постулирует, что конкуренция между общинами выливается в эффективное
обеспечение местными общественными товарами. Причины вмешательства федерального
правительства объясняются несостоятельностями рынка (общенациональные общественные
блага, экстерналии, особенно те, которые связаны с выбором места размещения производства,
ограниченная конкуренция) и перераспределением (ограниченная возможность для перерас-
пределения дохода на местном уровне).
Между штатами и общинами существуют значительные неравенства в доходах на душу
населения и обеспечении местными общественными благами. Вопрос — должна ли государст-
венная политика быть направлена на уменьшение неравенств между общинами (вместо
уменьшения неравенств между отдельными людьми) — является дискуссионным.
Аргументы в поддержку производства общественных благ на местном уровне, а не в федераль-
ном масштабе следующие: местные власти более чувствительны к потребностям и предпочте-
ниям и будут обладать более высокими стимулами эффективного предоставления услуг.
Долевые гранты более эффективны для стимулирования расходов в желательном направле-
нии, но если целью гранта является перераспределение дохода, применение их может повлечь
груз чистых потерь. Хотя традиционные теоретические аргументы предполагают, что долевые
категориальные гранты должны иметь только эффекты дохода и быть эквивалентными в силу
этого блочным грантам или равными прямым субсидиям членам общины, эмпирические наблю-
дения свидетельствуют о наличии эффекта "липучки для мух".
Налоговые субсидии ведут к излишним расходам по производству общественных благ и
чрезмерным капиталовложениям правительствами штатов и местными администрациями.
Налоговые субсидии являются неэффективным способом субсидирования штатов и общин.
Часть дохода увеличивает непосредственное благосостояние инвесторов, а не общин. Другая
часть дохода проходит мимо, чтобы оказаться в предпринимательских кругах (даже не
являющихся жителями общины); наконец, налоговые субсидии создают преимущества для
лиц с высокими доходами, а также тех, кто устойчиво предпочитает товары, обеспечиваемые
государством.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Долевые гранты Переливы
Категориальные гранты Особый эгалитаризм
Блочные гранты Эффект "липучки для мух'1
Местные общественные товары
610 Глава 27 НАЛОГИ И РАСХОДЫ ШТАТОВ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
Рассмотрите преимущества и недостатки определения стандартов включения в списки пользо-
вателей пособиями талоны на питание, Медикейд, страхование по безработице, помощь
семьям с несовершеннолетними детьми и страхование престарелых и иждивенцев, потеряв-
ших кормильца, на уровне штатов по сравнению с национальным уровнем
В послании президента Рейгана нации в 1982 г он предлагал мену со штатами в обмен на то,
что штаты принимают на себя ответственность за полные издержки по программам продоволь-
ственных талонов и ПСДИ, федеральное правительство взяло бы на себя обязательство по
программе Медикейд Дополнительно предлагалось расписать большинство программ кате-
гориальных грантов (возможно, замещая увеличение блочных) Оценить эти предложения,
применяя анализ данной главы
Если эластичность спроса по доходу на образование равна единице, каково будет воздействие
на расходы на образование блочного гранта в 100 тыс дол , если в настоящее время община
тратит 5% своих суммарных ресурсов на образование0
Во многих долевых грантовых программах уточняется, что федеральное правительство покры-
вает расходы местных властей полностью вплоть до какого-то конкретного максимума Вычер-
тите бюджетное ограничение между частными товарами и местными общественными
товарами для общины с одинаковыми индивидуумами Рассмотрите дефект такой долевой
программы для общин, которые не доходят до максимальных расходов То же сделайте для
общин, расходы которых превышают этот максимум
Каковы, по вашему мнению, ожидаемые последствия расходов на образование, если бы были
устранены федеральные вычеты из подоходного налога для налогов штатов и местных органов
власти9 Покажите графически, почему можно было бы ожидать, что подобное изменение
увеличило бы относительный вес частного образования
Рассмотрите общину, где все облагаются налогом по 33%-й предельной налоговой ставке
Насколько сократились бы расходы на образование при ликвидации налоговых вычетов для
налогов штатов и местных властей, если бы эластичность спроса по цене для образования
равнялась I9
На основе материалов гл 7—9 рассмотрите относительные достоинства регулирова-
ния по сравнению с долевыми грантами как средства установления желаемого поведения
правительств штатов и местных органов власти
Глава 27. НАЛОГИ И РАСХОДЫ ШТАТОВ И
МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В гл 2 мы рассматривали изменяющуюся модель налогообложения
на уровне штатов и местных органов власти: уменьшающуюся значимость
налогов на собственность и возросшую роль налога с продаж и подоходных
налогов. Влияет ли эта меняющаяся модель финансирования на то, кто теперь
несет бремя указанных налогов, или воздействует только на способ сбора
налогов? Первая часть данной главы связана с ответом на вопрос каково
распределение налогового бремени на уровне штатов и местных органов власти?
Мы также обращаемся к параллельному вопросу кто выигрывает от товаров и
услуг, обеспечиваемых местными органами власти? Другими словами, как
распределяется бремя этих расходов? Ответить на эти вопросы необходимо,
чтобы решить нашу конечную проблему: что можно сказать о том, как уровень
и структура государственных расходов определяются на местах?
АНАЛИЗ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ 611
АНАЛИЗ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ,
ПРИМЕНЕННЫЙ К МЕСТНОМУ ГОСУДАРСТВЕННОМУ
ФИНАНСИРОВАНИЮ
В гл. 17 мы разработали основные принципы данного анализа. Там мы показали,
что налоговое бремя на товар или фактор зависит от эластичности спроса на них
или их предложения.
Равновесная отдача от фактора определяется пересечением кривых спроса и
предложения. Теперь предположим, что налог налагается на использование фактора.
Графически это можно представить как сдвиг вверх кривой предложения
(чтобы добиться данного предложения, покупатель должен заплатить больше на
сумму, равную налогу) либо как сдвиг вниз кривой спроса (сумма, получаемая
продавцом для любого количества товара, меньше). Ограниченный случай — кривая
спроса с бесконечной эластичностью, т.е. кривая спроса совершенно горизонтальна.
В таком случае налоговое бремя целиком ложится на покупателя. Цена для него
увеличивается на сумму налога. Сумма, получаемая продавцом, не затрагивается.
На основании сказанного легко можно сделать выводы относительно местных
налогов. В долгосрочном плане большинство факторов мобильно, т.е. они могут
легко перемещаться от общины к общине. Это особенно справедливо для капитала.
Инвесторы будут делать свои вложения в общину только при условии, что здесь они
получат такую же отдачу, как в любом другом месте.
МЕСТНЫЕ НАЛОГИ НА КАПИТАЛ
Община, увеличивающая налоги на капитал, обнаруживает, что инвесторы будут
вкладывать меньше. Хотя для тех, кто имеет постоянное капитальное оборудование
(например, сталелитейные комбинаты), может оказаться невозможным переместить
свой капитал. Новые инвестиции будут сокращаться до тех пор, пока не увеличится
отдача от капитала до уплаты налога. Процесс будет продолжаться до тех пор, пока
доход после уплаты налога не сравняется с таковым в других местах.
Таким образом, бремя налогов на капитал не ощущается владельцами капитала,
если он подвижен. Оно чувствительно для труда и земли. При уменьшении капитала
производительность труда и земли (а отсюда и их доход) сократится.
Если в результате налогообложения капитала производительность рабочих
падает, заработная плата будет снижаться. Затем, в долгосрочном периоде, рабочие
будут эмигрировать. Если труд совершенно мобилен, рабочие будут эмигрировать до
тех пор, пока их доход (после уплаты налога) не станет таким же, как в любом
ином месте. Это делает землю единственным фактором, который не может эмигри-
ровать. При меньшем капитале и труде отдача от земли будет меньше: полное бремя
налога в долгосрочном плане ложится на владельцев земли.
Предполагается, что труд совершенно мобилен. Конечно, в краткосрочном плане
рабочие не станут внезапно эмигрировать в ответ на небольшое изменение в ставке
заработной платы. Действительно, многие люди имеют сильные предпочтения в
пользу жизни там, где они выросли. Эти трудящиеся только частично мобильны.
Они понесут определенную часть бремени налога на капитал. В результате оттока
капитала их заработная плата сократится.
Игнорирование этих соображений может иметь серьезные последствия. Иног-
да штаты пытались ввести специальные налоги на конкретные отрасли промыш-

<< Пред. стр. 86 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу