§ 1. Этапы развития Конституции Российской Федерации (РСФСР)
История создания и развития Конституции Российской Федерации в полной мере отражает историю развития общества и государства, конституционного законодательства советского периода.
Первые восемь месяцев существования Советской власти в России характеризуются тем, что в это время российское государство еще не имело своей конституции. В этот период времени функции её конституции выполняли декреты Советской власти, то есть акты, принимаемые Всероссийским съездом Советов, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Народных Комиссаров (правительством). Принятые в это время акты конституционного значения можно подразделить на четыре группы.
Эти акты, были направленные, прежде всего, на устранение прежней системы хозяйства и создание экономических основ нового общественного строя; основ национально-государственного строительства. К этой группе относятся, в частности, «Декларация прав народов России» от 15 ноября 1917 года, а также учреждающий документ «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятая III Всероссийским съездом 25 января 1918 года, которая объявила Россию Республикой Советов. По форме государственного устройства России учреждалась как федерация советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций.
Отдельные декреты были посвящены созданию механизма Советского государства.
Принимались также декреты с помощью которых, Советская власть стремилась установить демократические основы правового положения граждан. Такими декретами были: Декрет ВЦИК от 23 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» (введен институт гражданства); постановление СНК от 11 ноября «О восьмичасовом рабочем дне»; декрет СНК от 2 февраля 1918 г. «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» и др.
III Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК разработать проект Конституции РСФСР и представить его на утверждение следующего съезда Советов. Конституционная Комиссия работала с 5 апреля по 5 июля 1918 года. 4 июля 1918 г. Проект Конституции был представлен на обсуждение V Всероссийского съезда Советов, и 10 июля 1918 г. Конституция (Основной закон) РСФСР была принята.
I. Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 года. Принятая V Всероссийским Съездом Советов Конституция (Основной закон) РСФСР состояла из шести разделов: I-й - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; II-й - Общие положения; III-й - Конструкция Советской власти; IV-й - Избирательное право; V-й - Бюджетное право; VI-й - О гербе и флаге РСФСР. То есть, Конституция, по сути дела, содержала все необходимые компоненты, определяющие устройство нового государства.
Что наиболее характерно для Конституции РСФСР 1918 г.?
Во-первых, в Конституции была подтверждена провозглашена новая форма правления. В статье 1-й раздела I-го Конституции было установлено, что Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам.
Во-вторых, в Конституции закреплялась новая форма государственного устройства Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. Были определены также основные принципы федерации и областной автономии.
В-третьих, за трудящимися (!) Конституция закрепила целый ряд демократических прав и свобод: свобода выражения мнений (ст.14), свобода собраний (ст.15), митингов и шествий (ст.15), свобода совести (ст.13), свобода союзов (ст.16), свобода доступа к знаниям (ст.17). Конституция закрепила равноправие граждан, специально оговаривая гарантии равных прав, независимо от расовой и национальной принадлежности.
В-четвертых, Конституция закрепила основные принципы избирательного права. Выборы в Российской Республике провозглашались не вполне всеобщими, не вполне равными, многостепенными.
В-пятых, в Конституции закреплялась система органов государственной власти в центре и на местах. При этом вся полнота государственной власти принадлежала высшему представительному органу - Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. В систему высших органов государственной власти входили также: ВЦИК (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет), Президиум ВЦИК; как высший законодательный, исполнительный, распорядительный и контролирующий орган; Совет Народных Комиссаров (Правительство РСФСР) для общего управления делами РСФСР и соответствующие народные комиссариаты для руководства отдельными отраслями управления, которые образовывал ВЦИК. В систему местных органов входили областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также их исполнительные комитеты.
Все отмеченные особенности Конституции РСФСР 1918 года характеризуют её как конституцию революционного типа, принятую в результате насильственного изменения общественного и государственного строя, отвергавшую все прежние государственно-правовые установления, которые существовали в России до революции, то есть, до 25 октября (7 ноября) 1917 г.
II. Вторая Конституция (Основной закон) РСФСР была принята 11 мая 1925 года XII Всероссийским съездом Советов.
Причиной её принятия явилось объединение РСФСР с другими независимыми советскими республиками в Союз ССР и принятие первой союзной Конституции - Конституции СССР 31 января 1924 г., в которой было установлено, что «...союзные республики в соответствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои Конституции». Поэтому в Постановлении XII Всероссийского съезда Советов принятая новая Конституция РСФСР была названа «измененным текстом Конституции».
Для Конституции (Основного закона) РСФСР 1925 года, характерным было, то, что:
во-первых, изменился государственно-правовой статус РСФСР, которая, с момента объединения с другими советскими республиками приобрела статус союзной республики, то есть стала субъектом союзного государства, новой федерации, приняла на себя ряд новых обязательств, что, в определенной степени, оказало влияние на её статус в качестве самостоятельного государства;
во-вторых, в связи с указанными обстоятельствами, в Конституции РСФСР было установлено:
а) входя в состав Союза ССР, РСФСР передает Союзу полномочия, отнесенные в соответствии со ст.1 Конституции СССР к ведению органов Союза ССР;
б) в пределах, указанных в Конституции СССР и по предметам, отнесенным к компетенции Союза ССР, на территории РСФСР имеют обязательную силу постановления верховных органов СССР;
в) в связи с этими ограничениями изменились отдельные полномочия государственных органов РСФСР, а также изменилась и система органов исполнительной власти: отдельные наркоматы были упразднены, другие получили статус союзно-республиканских органов.
в-третьих, сохраняя федеративную форму государственного устройства, Конституция РСФСР 1925 г. закрепила формы автономии - автономные республики и автономные области и, в общих чертах, определяла статус автономных республик - пределы их компетенции, структуру органов государственной власти и характер их взаимоотношений с государственными органами РСФСР.
в-четвертых, в Конституции в уточненном варианте определялось устройство государственной власти в соответствии с требованиями, принятыми на себя по Договору об образовании Союза ССР; уточнялись отдельные положения о выборах, а также полномочия местных органов государственной власти.
III. Третья Конституция (Основной закон) РСФСР была принята 21 января 1937 года Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов вслед за принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 г.
Новая Конституция (Основного закона) РСФСР? Закрепила то, что: во-первых, значительно изменилась форма Конституции, она приобрела более совершенный вид. Впервые в Конституции появились такие главы, как «Общественное устройство», «Государственное устройство», «Основные права и обязанности граждан»;
во-вторых, Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся, что свидетельствовало о расширении социальной основы представительства. Вместо Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК высшими органами государственной власти стали Верховный Совет РСФСР и Президиум Верховного Совета РСФСР. Единственным законодательным органом стал Верховный Совет РСФСР;
в-третьих, выборы стали всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании; на основании этих принципов стали избираться все представительные органы сверху донизу;
в-четвертых, впервые в Конституцию были включены право на труд, на отдых, на материальное обеспеченье; были провозглашены неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, введена всеобщая воинская обязанность;
в-пятых, Россия сохранила федеративную форму государственного устройства. В Конституцию были включены нормы о том, что вне пределов ведения Союза ССР РСФСР осуществляет государственную власть самостоятельно, сохраняя свои суверенные права; впервые в Конституцию была включена норма о сохранении за РСФСР права выхода из состава СССР.
Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г. без существенных изменений просуществовала вплоть до принятия 12 апреля 1978 г. новой Конституции (Основной закон) РСФСР. Можно отметить только то, что в соответствии с Законом СССР от 15 марта 1946 г. Совет Народных Комиссаров был преобразован в Совет Министров РСФСР.
IV. В дальнейшем развитие конституционной системы РСФСР осуществлялось в связи с принятием новой Конституции СССР 7 октября 1977 г. Именно на её основе была принята четвертая Российская Конституция - Конституция (Основной закон) РСФСР 12 апреля 1978 г. Она также принималась высшим органом государственной власти - Верховным Советом РСФСР.
Для неё можно определить следующие особенности:
- во-первых, изменилась структура Конституции: впервые появилась самостоятельная её часть - преамбула; в Конституции было 11 разделов, 22 главы. Она стала более объемной за счет расширения предмета конституционного регулирования;
- во-вторых, Конституция установила значительно расширенный комплекс социально-экономических, политических и личных прав и свобод, уточнялось содержание отдельных основных прав (так, право на труд в ст. 38 новой редакции было представлено как право на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного минимального размера, включая право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей). Был усовершенствован институт основных обязанностей;
- в-третьих, в Конституции наряду с автономными республиками, были перечислены автономные области и автономные округа, а статус автономных областей автономных округов стал определяться не положениями, а Законами РСФСР;
- в-четвертых, в Конституции была значительно расширена регламентация статуса представительных органов: Верховный Совет был «...правомочен решать все вопросы, отнесенные... к ведению РСФСР»;
- в-пятых, Конституция закрепила руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза.
Всё дальнейшее реформирование Конституции РСФСР осуществлялось Съездом народных депутатов РСФСР, как новым высшим органом государственной власти РСФСР.
В эти годы наиболее значимыми изменениями являются следующие:
- в Конституцию инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Съездом народных депутатов 22 ноября 1991 г., что, по мнению законодателей, должно было подтвердить демократический характер проводимых в России преобразований и подтвердить признание ею принципов и норм международного права;
- исполняя волю народов РСФСР, выраженную на референдуме РСФСР 17 марта 1991 г., Съезд народных депутатов 24 мая 1991 г. принимает Закон о внесении изменений в Конституцию, в соответствии с которым в РСФСР вводится институт президента, а сам президент объявляется высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР.
Завершая рассмотрение данного вопроса, следует отметить некоторые общие особенности развития конституционного законодательства Российской Федерации (РСФСР) за период пребывания её в составе Союза ССР:
1) это требование соответствия Конституции союзной республики, какой была и РСФСР, Конституции СССР (п.11, ст. 73 Конституции СССР 1977 г.);
2) это преемственность в ней принципов государственного строительства, закрепленных в предыдущих конституциях;
3) постоянное расширение предмета конституционного регулирования, приведение её положений в соответствие с новыми условиями развития государства и общества;
4) определенные новые тенденции были характерны и для формы каждой новой конституции, прежде всего для её структуры, композиции;
5) каждая новая конституция значительно укрепляла научную основу; в новой конституции появлялись новые статьи, главы, разделы, основанные на последних научных разработках в соответствующей области;
6) каждая новая конституция не только закрепляла достигнутые успехи социального развития, но и содержала программные положения, направленные на совершенствование общественного и государственного строя;
7) изменения и дополнения Конституции РСФСР 1978 г. после 1990 г. стали свидетельствовать об основных направлениях качественного преобразования социалистического государства, а тем самым и о качественном изменении сущности самой Конституции.
С распадом Союза ССР Российская Федерация приобрела статус независимого суверенного государства, а, следовательно, и её Конституция должна была отразить и закрепить факт соответствующих преобразований социально-экономического и политического строя государства. Конституция РСФСР со всеми её изменениями и дополнениями, а таких за период с 27 октября 1989 г. по 10 декабря 1992 г. было внесено около 350, уже не соответствовала новым условиям развития государства и общества.
V. Впервые вопрос о необходимости новой для России Конституции был поставлен на I-м Съезде народных депутатов РСФСР 22 июня 1990 г. Съезд народных депутатов образовал Конституционную комиссию, которая завершила свою работу в октябре 1993 года. Подготовленный проект Конституции был вынесен на референдум и утвержден по его результатам 12 декабря 1993 г. Новая Конституция Российской Федерации вступила в силу 25 декабря 1993 г. с момента её официального опубликования.
Действующая Конституция Российской Федерации значительно отличается по своей структуре, по форме, по содержанию, по своей сущности.
Конституция Российской Федерации 1993 года состоит из преамбулы, двух разделов и девяти глав, которые насчитывают 137 статей. Особенности их содержания раскрываются в учебном курсе «Государственное право Российской Федерации». Задача «Учебного пособия» в данном случае сводится к изучению характерных особенностей самой Конституции с точки зрения теории государственного права Российской Федерации.
Структура конституции - это логическая связанность различных институтов, расположения норм в тексте конституции. В основе обобщения конституционных норм в определенные комплексы (разделы, главы) лежит, во-первых, единство предмета правового регулирования, то есть связанность правовых норм единством общественных отношений, на которые эти нормы воздействуют; во-вторых, взаимосвязи этих норм друг с другом, мотивы первичности и производности норм друг от друга.
В Конституции Российской Федерации на первое место поставлена Преамбула, то есть вводная часть, которая дана для уяснения сущности Конституции. В ней изложены цели Конституции, названы исторические условия её принятия. Преамбула имеет вспомогательный характер. Обычно признается, что положения преамбулы правовыми нормами не являются, но имеют нормативное значение для толкования и применения остальных положений Конституции. Главное, в Преамбуле то, что в ней подчеркнуто следующее: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».
Первый раздел Конституции - это её основное содержание. Раздел состоит из девяти глав:
Глава I - Основы конституционного строя;
Глава II - Права и свободы человека и гражданина;
Глава III - Федеративное устройство;
Глава IV - Президент Российской Федерации;
Глава V - Федеральное Собрание;
Глава VI - Правительство Российской Федерации;
Глава VII - Судебная власть;
Глава VIII - Местное самоуправление;
Глава IX - Конституционные поправки и пересмотр Конституции.
Раздел второй называется «Заключительные и переходные положения».
Опираясь на сказанное, можно дать следующее определение понятия Конституции Российской Федерации - Конституция Российской Федерации является основным законом государства, закрепляющим основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, а также систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, принципы организации и деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; Конституция Российской Федерации является юридической базой всего текущего законодательства.