3.4. Экологическая политика США и Канады
Значительного прогресса в охране окружающей среды достигли США. Экологическое законодательство и институты в США прошли долгую эволюцию от разрозненных статутов до взаимосвязанной, многоуровневой системы законов, обеспечивающей защиту ресурсов.
Федеральное законодательство разделяется на статуты в области экологической экпертизы и статуты, посвященные конкретным ресурсам. К первой группе относится изданный президентом Никсоном Акт о национальной политике в области окружающей среды 1969 года (NEPA), возлагающий на федеральные ведомства обязанность по охране окружающей среды и закрепляющий в качестве механизма реализации экополитики экологические стандарты, предварительную оценку воздействия на окружающую среду, долгосрочное программирование природоохранной деятельности. Его продолжает и дополняет Акт об улучшении качества окружающей среды 1970 года.
Ко второй группе законодательных актов относятся Акт о чистом воздухе, Акт о чистой воде, Акт о сохранении и восстановлении ресурсов, Акт о контроле за ядовитыми веществами и др.
Государственное экологическое регулирование осуществляется на федеральном и региональном уровнях.
Деятельность Конгресса США по формулированию природоохранительной политики страны заключается в утверждении законопроектов, проведении слушаний по отдельным аспектам контроля выполнения экологического законодательства, в утверждении программ финансирования в сфере экологии.
В системе исполнительной власти с 1970 года в системе аппарата президента действует Совет по качеству окружающей среды для координации национальных программ охраны окружающей среды.
В том же году было создано регулирующее ведомство - Агентство по защите окружающей среды (EPA), функции которого состоят в проведении мероприятий по улучшению качества окружающей среды, оценке программ федерального правительства по охране окружающей среды, организации мероприятий по научно-практической охране атмосферного воздуха, воды; контроле за разработкой мероприятий по борьбе с шумом, радиацией, пестицидами и др. В его состав входит центральный аппарат и 10 региональных отделов (в городах Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Атланта, Чикаго, Даллас, Канзас-Сити, Денвер, Сан-Франциско и Сиэтл). В каждом штате существуют свои агентства по охране окружающей среды или аналогичные им структуры.
Помимо этих органов в структуре Министерства внутренних дел действуют Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных, Геологическое наблюдение, Бюро рекламации (водохозяйственной мелиорации); в структуре Министерства сельского хозяйства - Служба охраны почв, Служба леса; в Министерстве торговли - Национальная океаническая и атмосферная администрация, включающая Службу морских рыбных ресурсов и Отдел управления береговой зоной; Береговая охрана Министерства транспорта; в системе Министерства юстиции - Атомная регулирующая комиссия, Управление земель и природных ресурсов США. В охране окружающей природной среды могут быть задействованы вооруженные силы США, например, при охране национальных парков, осуществлении таможенных и карантинных законов; в мероприятиях по борьбе с загрязнением водных ресурсов, незаконной вырубкой леса и т. д.
На местном уровне (графство, муниципалитет, город, округ) обеспечением экологической безопасности занимаются неспециализированные органы (органы местного планирования, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, в том числе и полиции и др.).
Неправительственные экологические организации в США можно классифицировать на следующие группы:
• интернациональные: Всемирный фонд дикой природы, Всемирная ассоциация экологических юристов, Тихоокеанский центр окружающей среды и ресурсов, Природная сохранность, Друзья Земли, Международная охрана природы и др.;
• национальные: Фонд защиты окружающей среды, Лига экологических выборщиков, Национальное одюбоновское общество, Национальная федерация рыб и диких животных, Природоохранная ассоциация студентов и др.;
• американские: Дикие земли Америки, Союз земельных трестов, Ассоциация сотрудников службы леса за экологическую этику, Центр охраны растений, Центр охраны моря, Общество морских пастырей и др.
США по праву считаются страной, где впервые в 60-70-е годы зародилось экологическое движение.
В экологической политике США можно выделить несколько этапов. Первый этап (60-70-е годы) характеризовался подъемом экологического движения, способствовавшего формированию государственной системы экологического контроля при распределении властных полномочий в интересах центра.
В этот период в США существовали две концепции взаимоотношений человека с окружающей средой: концепция «мудрого использования» и концепция «уравновешивающего действия».
Первая предполагала сведение к минимуму роли правительства в регулировании состояния окружающей среды. Основную регулирующую функцию должны были выполнять рыночные механизмы, в основе которых лежала ответственность производителя и его финансовая заинтересованность в сохранении окружающей среды. Вторая, напротив, рассматривала государство как важный инструмент охраны окружающей среды, который должен свести загрязнение до уровня допустимого минимума путем установления стандартов. При этом подчеркивалось отсутствие противоречий между экономическим развитием и экологической защитой.
Второй этап (80-начало 90-х годов) характеризовался расширением законодательной и исполнительной системы экологического регулирования в условиях сбалансированности центральных и местных органов при проведении экологической политики.
В это время в США в области охраны окружающей среды использовались в основном три программы:
• добровольная программа;
• административная система экологического регулирования;
• экономические механизмы.
Добровольная программа основывается на использовании морального давления общественного мнения на загрязнителей окружающей среды. Она оказалась эффективной в сокращении загрязнения бытовыми сточными водами и организации небольших установок для рециркуляции твердых бытовых отходов.
Административная система экологического регулирования заключается в установлении нормы предельно допустимых выбросов для загрязняющих веществ как к стационарным источникам загрязнения (промышленным предприятиям, ТЭЦ), так и к передвижным (автотранспорту).
Экономические механизмы включают инструменты ценовой и фискальной политики (продажа прав на загрязнение), государственного субсидирования экологических программ.
С конца 80-х годов главное направление экологической политики США заключается в переходе от политики контроля за загрязнением к его предотвращению путем внедрения современной технологии. Лидирующая роль в осуществлении экологической политики переходит от общественных организаций к государству. При этом отдельные усилия были направлены на привлечение к экологической деятельности частного предпринимательства.
Значительные успехи в сокращении выбросов загрязняющих веществ способствовали распространению среди американцев мнения об экологическом лидерстве Америки. Бесспорно, что США с их высоким уровнем жизни являются крупнейшим в мире производителем и потребителем товаров и услуг, а также крупнейшим производителем отходов на Земле. Между тем, самые жесткие программы по переработке отходов и самый жесткий контроль за загрязняющими веществами характерен не для США, а для Германии и Японии, здесь же самые эффективные электростанции. Кроме того, в период президентства Р. Рейгана и Дж. Буша-старшего экологическая политика была умеренной, постоянно предпринимались попытки ограничить полномочия Агентство по защите окружающей среды. Кроме того, эффективность многих проведенных ранее экологических программ связана с их необходимостью и небольшими материальными затратами на них.
В США наряду с системой налогообложения атмосферных загрязнений существует система выдачи разрешений (квот) на допустимые эмиссии, за превышение которых компании подвергаются крупным штрафам, пропорциональным избыточному выбросу. Вместе с тем действует система торговли квотами между компаниями, чьи эмиссии ниже допустимых или которые готовы добровольно сократить эти выбросы, и теми, которые предпочитают компенсировать свои чрезмерные эмиссии покупкой дополнительных квот.
Отработанный механизм квотирования прав на использование ассимилятивного потенциала в США дал основание ученым обсудить возможности распространения американской модели на международные отношения, в частности, поставить вопрос об установлении квот на рыбный промысел в Мировом океане и разрешаемых уровней эмиссии атмосферных загрязнений.
В подходе США к международной экологической безопасности можно выделить три основных направления. Первое из них заключается в блокировании обостряющегося экологического кризиса и обвального разрушения жизнеподдерживающих систем планеты. В центре внимания американских политических деятелей находятся отношения ведущих индустриальных государств и развивающихся стран.
Второе направление ориентировано на расширение возможностей рационального использования несущей емкости планеты. Здесь в центре внимания находятся вопросы перехода мирового сообщества к устойчивому развитию, отработка и экспорт в другие страны систем и механизмов повышения эффективного применения возобновляемых ресурсов и сокращения антропогенной нагрузки на природные системы.
Третье направление ориентировано на повышение эффективности усилий мирового сообщества в этой области. Внимание фокусируется на двух аспектах. Во-первых, на совершенствовании механизмов международной экологической ответственности и, во-вторых, на внесении изменений в систему представительства в международных организациях экологического профиля за счет активного участия в работе неправительственных объединений, местных общин и даже отдельных граждан.
Диапазон обсуждаемых в США альтернатив весьма широк: от создания Экологического совета ООН для решения проблем глобальной окружающей среды до образования Всемирной ассамблеи с прямым представительством граждан и их организаций, призванной, в частности, напрямую защищать права человека на здоровую среду обитания. Предполагается, что с помощью таких организаций экологическая безопасность может быть обеспечена быстрее и эффективнее, чем только через традиционную договорно-правовую процедуру.
На этой основе они выстраивают три приоритета своей политики в сфере защиты климата: эколого-политическая целостность, макроэкономическая эффективность и эколого-политическая действенность. Они, в частности, требуют неограниченного привлечения развивающихся стран к выполнению обязательств по сокращению выбросов, осуществлению совместных проектов с зачетом квот и торговле квотами, а также более широкого учета в национальном балансе сокращения выбросов парниковых газов низин, лесов и сельскохозяйственных угодий как естественных поглотителей углерода.
Нынешняя ситуация в США показывает, что дефицит энергии стараются устранить не с помощью технических новшеств, экономии и политической стратегии устойчивого развития, а скорее за счет увеличения добычи энергоносителей.
Одной из наиболее острых проблем США является проблема изменения климата, ставшая предметом широких политических дебатов. Мощное лобби промышленников, выступающих против принятия США конкретных обязательств по сокращению выбросов двуокиси углерода, имеет выходы на федеральный уровень. Очевидно, что принятие США условий Киотского протокола отрицательным образом скажется на промышленном потенциале. В то же время Соединенные Штаты предпринимают попытки создать альтернативный международный механизм экорегулирования, учитывающий проблемы экологической безопасности внутри страны, пытаясь обеспечить баланс национальных экономических и экологических интересов.
Высоким уровнем жизни населения и поддержанием конкурентоспособной экономики Канада во многом обязана рациональному и эффективному использованию природных ресурсов (леса, земли, недра, воды). Широкое распространение получили строгие экологические стандарты. В крупных компаниях внедряется Кодекс экологического поведения. Для внедрения новых природоохранных технологий частными компаниями Канады совместно с правительствами различной юрисдикции созданы специальные экологические центры передовой технологии. Расходы на борьбу с загрязнением окружающей среды в Канаде стабилизировались на уровне 2 % ВВП.
Среди наиболее известных экологических неправительственных организаций Канады - Канадская сеть защитников окружающей среды, Канадский фонд охраны окружающей среды, Канадское общество в защиту парков и дикой природы и многие другие.
Специальное законодательство по охране окружающей среды, органы государственного управления природопользованием стали складываться с 70-х годов ХХ века. Среди наиболее важных федеральных актов можно выделить законы «Об охране окружающей среды Канады», «Об экологической экспертизе», «О рыболовстве», «О транспортировке опасных продуктов и материалов», «О предотвращении загрязнения арктических вод», «О чистом воздухе», «О безопасности автомобильного транспорта», «Об охране дикой природы», «О национальных парках», «О водных ресурсах» и др. На муниципальном уровне осуществляется практическая природоохранная деятельность - планирование использования земель, распределение водных ресурсов, сбор и обработка отходов. Весьма эффективным оказалось межправительственное сотрудничество, для чего был создан Канадский Совет министров окружающей среды.
Управление природными ресурсами и охраной окружающей среды в Канаде осуществляется на федеральном и провинциальном уровнях.
На федеральном уровне за реализацию экополитики несет ответственность Министерство окружающей среды, куда помимо административных подразделений входят метеорологическая служба, служба парков, охраны возобновляемых ресурсов - водных, земельных, а также ресурсов живой природы, служба противозагрязняющей деятельности, службы, занимающиеся экологическим образованием и др.
В сферу деятельности провинциальных министерств входят вопросы разработки использования различных природных ресурсов, экологического регулирования хозяйственной деятельности промышленных и сельскохозяйственных предприятий, взимание налогов и прочих платежей за использование природных ресурсов. В качестве примеров региональной экополитики можно выделить ряд экологических проектов. Наиболее крупный из них - Программа управления территорией бассейна реки Фрейзер.
Главной дискуссионной площадкой по принятию решений о совместных действиях по вопросам окружающей среды в национальном и международном масштабах служит Совет министров окружающей среды.
Среди инструментов административного регулирования выделяют стандарты качества окружающей среды, экологические лицензии на строительство, указы правительства в отношении нарушителей природоохранного законодательства.
К рыночным механизмам относятся налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, страхования на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды.
Эффективной оказалась национальная программа «Зеленый план» Канады, предусматривавшая такие направления природоохранной деятельности, как охрана атмосферы, воды и почвы; экологически сбалансированное использование возобновляемых природных ресурсов; защиту охраняемых природных территорий (они составляют 15 % от общей территории страны); сохранение в комплексе северных территорий; минимизация последствий чрезвычайных ситуаций экологического характера.
Острые трансграничные экологические проблемы (уязвимость экосистем Арктики, Великих озер и морей) вынуждают правительства США и Канады искать меры по их решению, как правило, в Объединенной международной комиссии.
Таким образом, выделяя особенности экологической политики США и Канады, следует отметить не столько законодательные акты, сколько многочисленные экологические программы и проекты, деятельность экологических объединений.