2. Особенности государственного регулирования (управления) правового режима земель водного фонда
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов является частью государственного регулирования их правового режима.
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и специальный уполномоченный федеральный орган управления.
Специальным федеральным органом исполнительной власти является Министерство природных ресурсов РФ, которое через свои подразделения на местах осуществляет бассейновое регулирование использования водных ресурсов совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Одновременно узкоспециализированное управление осуществляют такие органы, как санитарный эпидемиологический надзор, ветеринарный надзор, Государственный комитет РФ по рыболовству и другие органы управления специальной компетенции.
Водный кодекс РФ устанавливает детальное разграничение полномочий органов управления землями водного фонда (ст. ст. 65—85 ВК РФ). Так, к полномочию Российской Федерации относится: определение общей государственной политики в сфере использования и охраны водных ресурсов; нормотворческая деятельность на федеральном уровне; разработка и реализация федеральных программ и комплексных схем использования и охраны водных ресурсов; установление общего порядка ведения учета, кадастра и мониторинга водного фонда, а также использования, восстановления и охраны водных ресурсов, осуществления контроля за использованием и охраной вод и другие полномочия.
К полномочиям субъектов РФ относятся: нормотворческая деятельность в сфере регулирования водных отношений в пределах подведомственных территорий; разработка и реализация схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; установление лимитов водопользования; проведение государственной экспертизы; установление порядка платы за водопользование; утверждение порядка и правил водопользования, а также правил охраны жизни людей на воде; участие в разработке и реализации государственных программ и схем мероприятий по использованию и охране водных ресурсов; установление водоохранных и прибрежных зон; определение режима особо охраняемых водных объектов и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области реализации водных отношений законодательством не определены. Они могут иметь место лишь в той мере, в какой органы исполнительной власти субъектов РФ сочтут необходимым передать им часть своих полномочий.
Основными функциями Министерства природных ресурсов РФ по управлению водным фондом являются (ст. 74 ВК РФ):
— планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования;
— ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и государственного учета поверхностных и подземных вод;
— проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод;
— осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования их водоохранных зон;
— осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов;
— подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений в восстановлении и охране водных объектов.
Рассмотрим содержание некоторых функций государственного управления водным фондом.
Государственный мониторинг водных объектов, государственный учет вод и государственный водный кадастр.
Под государственным мониторингом водных объектов (ст. 78 ВК РФ) понимается система регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрохимическими показателями их состояния, а также сбор, систематизация и обработка полученной информации. Цель мониторинга: своевременное выявление негативных процессов, прогнозирование их развития, предотвращение вредных последствий и определение эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий, а также информационное обеспечение управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.
Порядок осуществления мониторинга определен постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 307 “Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов”.
Государственный мониторинг водных объектов включает:
— регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод;
— сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;
— создание и ведение банков данных;
— оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей поверхностных и подземных вод.
Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды.
Государственный мониторинг водных объектов состоит из:
— мониторинга поверхностных водных объектов суши и морей;
— мониторинга подземных водных объектов;
— мониторинга водохозяйственных систем и сооружений.
Государственный мониторинг водных объектов ведется Министерством природных ресурсов РФ (Минприроды России) совместно с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) (по поверхностным водным объектам) и другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Так, Министерство здравоохранения РФ ведет социально-гигиенический мониторинг в части оценки качества воды источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также оценки состояния водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, и водных объектов, используемых для рекреации.
Ведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется на локальном, территориальном, региональном и федеральном уровнях.
На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют водопользователи, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами в порядке, определяемом территориальными органами Минприроды России, и представляют данные наблюдений в указанные органы в соответствии с водным законодательством РФ.
На территориальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют территориальные органы Минприроды России и Росгидромета во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые обеспечивают наблюдение, сбор, контроль, обработку, обобщение, хранение, распространение информации, ведение территориальных банков и передачу данных мониторинга на региональный уровень.
На региональном (бассейновом) уровне мониторинг водных объектов осуществляют бассейновые водохозяйственные управления, региональные геологические центры и другие уполномоченные на то территориальные органы Минприроды России и территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета. На этом уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение региональных банков данных и передача данных на федеральный уровень.
На федеральном уровне осуществляется обобщение данных мониторинга регионального уровня, ведение банков данных, подготовка данных для государственных докладов и официальных публикаций, информационный обмен на межведомственном и международном уровнях.
Государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр (ст. 79 ВК РФ).
Государственный у ет поверхностных и подземных вод представляет собой систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Он ведется в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Данные государственного учета поверхностных и подземных вод характеризуют состояние этих водных объектов по количественным и качественным показателям, степени их изученности и использования. Государственный учет подземных и поверхностных вод осуществляется по единой системе и базируется на данных учета использования таких вод, представляемых водопользователями, и государственного мониторинга водных объектов.
Государственный в дный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ведется в РФ по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.
Ведение государственного водного кадастра РФ возложено на Минприроды России и Росгидромет в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1403 “О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации”.
Данные государственного водного кадастра РФ являются официальными и служат для:
— оценки и прогнозирования изменений для гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод;
— разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
— подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;
— осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
— установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства;
— обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;
— разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами.
Субъектами права водопользования, а следовательно, и пользования землями водного фонда являются преимущественно юридические лица, обладающие уставной правоспособностью, например, рыбохозяйственные организации, сельскохозяйственные, мелиоративные предприятия и др.
Вместе с тем закон не исключает возможности быть субъектами данного права и для физических лиц. Так, предприниматель без образования юридического лица, занимающийся деятельностью по промысловому лову рыбы, может взять в аренду водоем, став одновременно землепользователем участка на землях водного фонда.
Титул субъекта права пользования землями водного фонда выражается в двух формах:
1) в виде установленной законом формы (лицензии или договора на выполнение определенных функций по содержанию водоема и прибрежного земельного участка);
2) в бездокументальной форме. Так, гражданин вправе осуществлять любительский лов рыбы на водоеме, а значит, и пользоваться определенной частью земельного участка в этот период. Если же он будет использовать водный объект для добычи сапропеля, для этого необходимо получение лицензии1.
Использование водных объектов может осуществляться с использованием воды (забор воды) либо без изъятия ее (использование в качестве путей сообщения, для сплава леса, для охотничьих целей и др.)
По срокам водопользование подразделяется на бессрочное, долгосрочное (до 25 лет) и краткосрочное (до 3-х лет).
В зависимости от способа водопользования оно подразделяется на общее и специальное (ст. 86 ВК РФ). Общим считается водопользование, которое осуществляется без применения специальных сооружений, технических средств и устройств. Оно осуществляется как гражданами, так и юридическими лицами свободно, т. е. без разрешительных документов (лицензий).
Использование водных объектов с применением специальных сооружений, технических средств или устройств называется специальным водопользованием. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии разрешительных документов (лицензий), за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных судах и для посадки самолетов.
Перечень видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам) утвержден Приказом министра природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 г. № 232 “Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами”. К таким видам относится пользование водными объектами или их частью для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, потребностей в воде сельского хозяйства, промышленности, энергетики, водного транспорта, лесосплава, добычи полезных ископаемых из водных объектов, торфа и сапропеля, строительства зданий, причалов, портовых и других сооружений (кроме сооружений для защиты от вредного воздействия вод и улучшения их качества), а также для сброса сточных вод, если указанные виды водопользования производятся с применением технических средств и устройств, отраженных в перечне видов специального водопользования.
Помимо общего и специального водопользования законодательство выделяет особое пользование водными объектами (ст. 87 ВК РФ). Оно предназначено для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд. Поэтому такое пользование осуществляется на основании решения правительства РФ.
Для государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут предоставляться в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
Кроме этих видов пользования водными объектами право водопользования может быть предоставлено в виде сервитутов (ст. ст. 43, 44 ВК РФ). Под сервитутами понимается право ограниченного пользования водными объектами тех лиц, которым эти объекты предоставлены в бессрочное, долгосрочное или краткосрочное пользование. Право сервитута предоставляется на основании договора между официальным водопользователем и субъектом сервитута.
Право ограниченного водопользования может выступать в виде публичного или частного сервитута. Например, каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством (публичный сервитут). В то же время права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть в силу договора (или судебного решения) ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный сервитут). Для осуществления водных сервитутов получение лицензии на водопользование не требуется.
В иных случаях, указанных выше, права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водными объектами.
Лицензия на водопользование в зависимости от способов и целей использования водного объекта должна содержать (ст. 49 ВК РФ):
— сведения о водном объекте, водопользователе, водопотре- бителях;
— указания на цели и способы использования водного объекта;
— указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости — мест забора (сброса) воды;
— сведения о лимитах водопользования;
— сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;
— сроки действия лицензии;
— требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.
Оформление, выдача, регистрация лицензии осуществляются территориальным органом Минприроды России на основании решения соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ (или правительства РФ). Причем, кроме обычной лицензии может быть выдана распорядительная лицензия при переходе права пользования водными объектами в случае смерти водопользователя или реорганизации юридического лица.
Порядок выдачи лицензий определен ст. 50 ВК РФ и постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 “Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии”. Формы бланков лицензий на водопользование по поверхностным водным объектам и распорядительной лицензии, а также формы реестров регистрации лицензий утверждены Приказом министра природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 года № 232 “Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами”.
Выдача лицензий и пользование водными объектами осуществляются на платной основе.
Лицензия является основанием для заключения договора пользования водным объектом. Договор пользования аналогичен договору аренды. Он заключается между водопользователем и органом исполнительной власти субъекта Федерации, и к нему применяются положения гражданского законодательства о сделках.
В ст. 55 ВК РФ указаны следующие виды договоров:
— долгосрочного пользования водным объектом;
— краткосрочного пользования водным объектом;
— установления частного водного сервитута.
Законодательством установлен порядок прекращения пользования водными объектами. Так, в соответствии со ст. 60 ВК РФ права пользования водными объектами прекращаются в случаях:
— отказа водопользователя от пользования водными объектами;
— истечения срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
— смерти водопользователя — гражданина;
— прекращения деятельности водопользователя — юридического лица;
— прекращения особого пользования водными объектами;
— естественного или искусственного исчезновения водных объектов;
— перехода прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством РФ;
— принудительного прекращения прав пользования водными объектами.
Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается в строго ограниченных случаях:
— не использования водных объектов в течение трех лет;
— не использования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
— использования водных объектов не по целевому назначению;
— возникновения необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд;
— несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
— запрещения использования водных объектов.
Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования лицензии на водопользование территориальным органом Минприроды России. В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предупреждения водопользователя о допущенных нарушениях и не устранения их в установленные сроки.
Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. И наоборот, в случае признания договора недействительным и расторжения его аннулируется и лицензия на водопользование.
В целях рационального использования и охраны водных объектов, охраны здоровья населения, а также в целях обеспечения защиты прав и законных интересов других водопользователей права граждан и юридических лиц по использованию водных объектов могут быть ограничены, приостановлены или запрещены полностью на основании распорядительных актов соответствующих органов государственной власти по представлению органов Минприроды России и других специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды. Конкретные виды и характер ограничений и запретов определяются теми органами, которые их устанавливают. Однако законодательством установлены основные признаки таких ограничений и запретов (ст. ст. 136—146 ВК РФ).
В соответствии со ст. 94 ВК РФ все водные объекты подлежат охране от возможного засорения, загрязнения, истощения и других последствий, способных нанести вред здоровью населения, ущерб рыбным запасам, ухудшить условия водоснабжения, вызвать другие неблагоприятные явления.
Меры правовой охраны водных объектов условно можно разделить на две группы: ограничительные и запретительные. Первые связаны с установлением специальных территорий (зон, полос), в пределах которых ограничивается или запрещается хозяйственная деятельность в той мере, в какой она может оказать негативное воздействие на водные объекты. Вторая группа мер направлена на полное запрещение определенных видов хозяйственной деятельности, несовместимой с требованиями рационального использования и охраны вод, без ограничения территории, на которой осуществляется эта деятельность.
Рассматривая первую группу мер, отметим, что условия и порядок установления водоохранных территорий определены ст. 111 ВК РФ. Водоохранной зоной считается территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществление иной хозяйственной деятельности.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы с еще более ужесточенным режимом использования земель и осуществления антропогенной деятельности. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных полос определен постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 “Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах”.
В соответствии с указанным Положением минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км — 50 м, от 10 до 50 км — 100 м, от 50 до 100 км — 200 м, от 100 до 200 км — 300 м, от 200 до 500 км — 400 м, от 500 км и более — 500 м.
Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 км2 — 300 м, от 2 км2 и более — 500 м.
Минимальная ширина прибрежных полос рек, озер и водохранилищ устанавливается в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту, и крутизны прилегающих склонов. Наибольшая ширина прибрежной полосы устанавливается по пашне, а также по лесу и кустарникам (от 15 до 100 м) и наименьшая — для лугов и сенокосов (от 15 до 50 м).
В пределах водоохранных зон рек, озер и водохранилищ запрещается:
— проведение авиационно-химических работ;
— применение химических средств борьбы с вредителями и сорняками;
— использование навозных стоков для удобрения почв;
— размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;
— заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей, других машин и механизмов;
— размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водооранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3-х градусов;
— проведение рубок главного пользования и др.
Что касается прибрежных защитных полос, то кроме указанных выше ограничений запрещаются также: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота; установка сезонных стационарных палаточных городков; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального назначения.
В целях охраны вод, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также для лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения устанавливаются специальные округа и зоны санитарной охраны, в пределах которых вводятся различные ограничения и запреты.
К этой категории относятся прежде всего курортные зоны, на территориях которых находятся объекты, обладающие лечебными свойствами (минеральные источники, лечебные грязи, морские пляжи и т. п.). Их правовой режим регламентируется специальными постановлениями правительства РФ.
Аналогичным образом устанавливаются также зоны санитарной охраны источников водоснабжения для нужд населения.
Вторая группа мер (запретительных) правовой охраны водных объектов определяется ст. ст. 96—104 ВК РФ.
В частности, запрету подлежат:
— сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов;
— добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно такими способами, которые могли бы оказать вредное воздействие на поверхностные воды, дно, берега;
— эксплуатация судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образовавшихся на этих судах и объектах;
— проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используется ядерная и иные технологии, сопровождающиеся выделением радиоактивных и токсичных веществ;
— ввод в эксплуатацию хозяйственных, водозаборных, животноводческих, гидротехнических, промышленных и иных объектов, не оборудованных очистными устройствами, предотвращающими загрязнение, засорение и иное вредное воздействие на состояние водных объектов.
Важной функцией управления землями водных объектов является осуществление контроля за их использованием и охраной. В соответствии с Положением об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716, такой контроль осуществляют Минприроды России, другие специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Так, государственные инспекторы по контролю за использованием и охраной водных объектов Минприроды России имеют право: посещать без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты независимо от форм собственности, являющиеся водопользователями и водопотребителями, в том числе военные, оборонные и другие специальные объекты; давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных в ходе проверок нарушений установленного режима пользования водными объектами и контролировать их исполнение в установленные сроки; составлять по результатам проверок заключения (акты) с обязательным ознакомлением с ними водопользователей и водопот- ребителей; осматривать и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие незаконный сброс загрязняющих веществ или не принявшие необходимых мер по предотвращению загрязнения водных объектов; рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на лиц, виновных в нарушении водного законодательства Российской Федерации, и др.
Библиографический список
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ “О плате за пользование водными объектами” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2067.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.
Кодекс торгового мореплавания от 30 апреля 1999 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 436 “Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 19. Ст. 1048.
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 “О федеральных природных ресурсах” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 “Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах” // Российская газета. 1996. 11 дек.
Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 307 “Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов” // Собрание законодательства РФ. 1997. № 12. Ст. 1443.
Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 “Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов” // Собрание законодательства РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.
Постановление Правительства от 23 мая 1998 г. № 490 “О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2462.
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. № 226 “О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов” // Российская газета. 1999. 17 марта.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад. Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.