3. Правовые функции государственного регулирования земельных отношений
Проблема совершенствования государственного регулирования земельных отношений в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное значениев связи со все расширяющейся практикой деятельностиорганов государственного регулирования.
Содержание функций государственного регулирования земельных отношений вытекает из правомочий Российского государства, распространяющихся на объекты как государственной, так и иных форм собственности.
Содержание государственного регулирования земельных отношений раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в следующих функциях: учетной, плановой, распределительно-перераспределительной, обеспечения надлежащего использования земель, контрольной и охранительной.
Учетная функция (функция учета). Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности.
Экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель, который, согласно п. 1 Положения о мониторинге земель в Российской Федерации, представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды.
Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем. Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов; состояния земель населенных пунктов и т. п.
Экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.
В целом учетная функция является базовой для остальных функций государственно-правового регулирования земельных отношений, поскольку от точности знаний о наличии и состоянии земельного фонда зависит эффективность планирования, распределения и перераспределения земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблюдением следующих правил.
1. Всеобщность учета, согласно которой, например, земельно-кадастровому учету подлежат все земли, независимо от их категорий; объектом мониторинга являются все земли, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования.
2. Системность учета, предполагающая целостность множественных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель как система учета включает в себя подсистемы, соответствующие категориям земель; а в зависимости от сроков и проведения мониторинг подразделяется на базовый, периодический и оперативный.
3. Эффективность учета, предполагающая, например, при ведении государственного земельного кадастра применение современных технических средств, компьютерных систем и методов получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации.
4. Достоверность учета, при нарушении которой могут быть значительные просчеты в государственном регулировании земельных отношений, поэтому ответственность за достоверность сведений земельно-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра.
5. Непрерывность учета, обусловленная естественной изменчивостью состояния земли в зависимости от естественных и антропогенных факторов, что требует постоянного обновления информации об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования, изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и их оценка.
6. Единство методики учета на всей территории РФ. По мониторингу земель составляется федеральная программа мониторинга земель на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с учетом поступивших предложений.
7. Гарантированность обеспечения учета. Так, техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в местных органах Госкомзема. Финансирование программ по мониторингу земель проводится из средств федерального бюджета.
8. Возможность и гарантированность внедрения полученных данных учета в практику использования земель, поскольку без наличия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся учетная функция.
Плановая функция (функция планирования). До принятия Основ законодательства о земле в 1968 г. осуществлялось планирование использования, главным образом, земель сельскохозяйственного назначения. Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному использованию всех природных ресурсов и по охране природы стали составной частью годовых, пятилетних и перспективных планов развития всего народного хозяйства. В настоящее время планирование использования земель и их охраны предусмотрено в Законе от 19 декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды”, в Земельном кодексе РФ и в отраслевом законодательстве.
Функция планирования использования и охраны земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов.
Многие полагают, что плановая экономика себя скомпрометировала. Однако ее негативные проявления — это не следствие плановости экономики, а итог чрезмерной бюрократической практики. План так же, как и рынок, нельзя абсолютизировать. Как показывает мировая практика, научно обоснованное планирование с применением рыночных механизмов обязательно приносит успех.
Планирование использования земель имеет многоаспектный характер. Так, на 1996—2000 годы разработана Государственная программа мониторинга всех природных объектов, в том числе земель, а в городах разрабатываются градостроительные программы.
Была разработана также Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России, в которой определен комплекс мероприятий, включающих выполнение агротехнических, мелиоративных, агрохимических работ, защиту почв от эрозии. Программа направлена на реализацию следующих приоритетных направлений повышения плодородия почв в основных земледельческих зонах:
— в Нечерноземной зоне — создание глубокого окультуренного пахотного слоя, снижение кислотности и переувлажнения почв, защита их от водной эрозии;
— в Центрально-Черноземном районе, Поволжье, на Северном Кавказе и в Сибири — борьба с эрозией и переувлажнением почв, регулирование водно-воздушного режима;
— на Дальнем Востоке — улучшение физико-химических свойств почвы, борьба с поверхностным увлажнением.
Отдельные министерства и ведомства разрабатывают планы по использованию и охране земель. Поэтому такое планирование называется отраслевым. В соответствии с Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР” вопросы отраслевого использования земель решаются только с согласия органов местного самоуправления. Им же предоставлено право непосредственно осуществлять планирование использования земель, находящихся в их ведении.
Государственный комитет РФ по земельной политике разрабатывает совместно с органами местного самоуправления республиканские программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями. На основе этих программ разрабатываются региональные программы по использованию и охране земель.
Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра.
Планирование осуществляется с целью определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации.
В литературе выделяются две правовые формы государственного планирования использования и охраны земель:
1) генеральные схемы использования земельных ресурсов республик, краев, областей и автономных образований;
2) схемы землеустройства района.
Генеральная схема составляется на долгосрочную перспективу и включает решение наиболее крупных социально-экономических и научно-технических задач по организации рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов республик, краев, областей и автономных образований. Она включает три этапа: составление научно-технической концепции; разработку основных положений схемы; составление развернутой Генеральной схемы.
Научно-техническая концепция является обоснованной гипотезой решения проблемы рационального использования и охраны земельных ресурсов на долгосрочную перспективу.
Основные положения схемы разрабатываются в соответствии с главными направлениями использования земельных ресурсов, устанавливаемыми при составлении программ развития народного хозяйства, согласовываются с соответствующими ведомствами и выступают в качестве рабочей гипотезы.
На этой основе составляется развернутая Генеральная схема. Она представляет научное обоснование рационального размещения, эффективного использования и охраны земель единого государственного фонда страны и содержит: общую характеристику состояния земельного фонда; анализ и оценку использования земель в сельском и лесном хозяйствах; распределение и использование земель в отраслях промышленности, транспорта и др.; расчеты потребности земель основных отраслей народного хозяйства; потенциальные резервы земель для вовлечения в народнохозяйственное использование; предложения по повышению уровня землепользования и совершенствования системы землепользования и землевладения; предложения по рациональному использованию, комплексной охране, повышению плодородия почв и улучшению земельных ресурсов.
В ее состав входят схемы: рационального использования земель в сельском и лесном хозяйствах; использования земельных ресурсов населенных пунктов, промышленности, транспорта; комплексной охраны земель.
Детализация проработок и реализация намеченных Генеральной схемой мероприятий должны осуществляться через районные схемы, проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, а также другие предпроектные и проектные разработки.
Составление схем землеустройства района осуществляется в соответствии с методическими указаниями на базе Генеральных схем использования и охраны земельных ресурсов республики, края, области.В схемах землеустройства решаются следующие основные задачи:
— совершенствование распределения земель между основными их категориями в соответствии с перспективами развития отраслей народного хозяйства;
— совершенствование размещения и повышение эффективности сельскохозяйственного производства;
— совершенствование организации территорий;
— разработка мероприятий по повышению плодородия почв;
— разработка мероприятий по охране земель.
Порядок рассмотрения и утверждения схем землеустройства, а также контроль за их осуществлением устанавливаются субъектами РФ.
Утвержденная схема землеустройства служит основой для следующих действий: разработки текущих и перспективных планов развития народного хозяйства и схем размещения производительных сил; составления проектов межхозяйственно- го и внутрихозяйственного землеустройства; разработки схем мелиорации земель, освоения новых и рекультивации нарушенных земель; разработки проектов противоэрозийных мероприятий; технико-экономическое обоснования размещения и строительства объектов жилищного, промышленного и хозяйственного назначения, средств связи и транспорта; развития и размещения городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов.
Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития городов и других поселений. Основные принципы и положения зонирования земель определяются правительством РФ. Зонирование земель производится на основе решений органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления о выделении в пределах подведомственной территории зон (зональные планы), устанавливаемых на основе одной или нескольких характеристик: правовой режим зоны; целевое назначение и разрешенное использование земельных участков в пределах зоны; место расположения производственных и социально-культурных объектов; параметры и нормативы застройки; иные характеристики. Решения о зонировании обязательны для исполнения.
Использование и охрана сельскохозяйственных земель осуществляется в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, утверждаемым правительством РФ.
Распределительно-перераспределительная функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:
— в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на территориальное устройство земель, куда входит установление на местности границ административно-территориальных образований конкретных пользователей землей, устранение отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т. п., что меняет их правовой статус;
— в изъятии земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства, с последующим предоставлением их другим лицам;
— в изъятии или принудительном выкупе земельных участков с последующей передачей их для государственных или муниципальных надобностей;
— в выделении из существующих землепользований новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым законом, например, при выходе членов сельскохозяйственных предприятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хозяйства.
Под распределением и перераспределением земель между пользователями понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, муниципальных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд названных субъектов права.
Предоставление и изъятие земель взаимосвязаны и рассматриваются как стороны одного процесса. При его осуществлении государственные органы и органы местного самоуправления совершают совокупность действий, направленных либо на возникновение права пользования конкретным земельным участком у конкретных лиц, либо прекращение права пользования участками (и соответственно, на передачу их другим лицам или возврат в государственный запас).
В первом случае при предоставлении земель возникает необходимость в перераспределении земельных участков между пользователями земли, а в другом — при изъятии земли — необходимость в применении правовой санкции в связи с нарушением пользователем возложенных на него обязанностей.
Функция обеспечения надлежащего использования земель выражается в применении государством таких нормативных мер, которые побуждают лица, использующие землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков. Данная функция многоаспектна, и в ней можно выделить следующие направления.
1. Применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение земель, государство стимулирует расширение размеров сельскохозяйственного использования земель.
2. Применение мер экономического стимулирования землепользователей. Например, установлением повышенных цен на экологически чистую продукцию государство стимулирует соблюдение экологических и санитарно-гигиенических правил использования земель.
3. Применение мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Например, обязанность возвращать самовольно занятые земельные участки без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования, отбивает охоту к строительству на чужих участках.
4. Применение мер ответственности к тем пользователям земельными участками, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и ухудшения земель, а также других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т. е. не занимаются их воспроизводством.
5. Внедрение нормативов деятельности на земельном участке, превышение которых влечет за собой определенные отрицательные последствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы ПДК вредных веществ в почве, превышение которых является загрязнением земель, влекущим штраф по ЗК РФ.
6. Осуществление всеми землепользователями землеустройства для организации рационального использования предоставленных земель.
Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.
В. Х. Улюкаев считает, что к основным функциям регулирования земельных отношений следует отнести также реализацию Закона “О плате за землю”; разрешение земельных споров между земельными собственниками, землевладельцами и землепользователями; охрану права собственности на землю, права землевладения и права землепользования.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. ст. 3, 72, 130—133.
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды”// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Федеральный закон от 19 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 111—35 “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” / Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 1997. № 8. С. 91—103.
Положение о мониторинге земель в Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4. Ст. 183.
Постановление Правительства РФ от 17 августа 1998 г. № 962 “О департаментах Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4092.
Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Утверждено постановлением ПравительстваРФ от 11 сентября 1998 г. № 1090 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 4808.
Положение о Государственном комитете РФ по земельной политике. Утверждено постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1056 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 40. Ст. 4853.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад. Г. В. Чубукова. М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 с.
Земельное право России: Учебник по специальности “Правоведение” / Под ред. В. В. Петрова. М.: Зерцало, 1997. 300 с.
Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма-Инфра, 1999. 400 с.