Устройство Европейского Союза
С точки зрения внутреннего устройства современный Европейский Союз представляет собой весьма оригинальную конструкцию. Ее автором считается французский дипломат Пьер де Буасьё, который представлял свою страну при разработке Маастрихтского договора (Договора о Европейском Союзе 1992 г.) [7, 299].
В научной литературе и средствах массовой информации данную конструкцию принято рассматривать как совокупность трех несущих частей («опор»), возникших в 1950-1970-е гг. и объединенных в 1992 г. под единой «крышей» (рис. 1.1) [11,33].
Рис. 1.1. «Опоры Европейского Союза»
Первая (и по возрасту, и по значению) «опора» Союза - это Европейские сообщества, которые были созданы в 1950-е гг. и вопреки распространенному в России мнению отнюдь не исчезли с учреждением Союза. Напротив, Маастрихтский договор (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) существенно расширил компетенцию главного из них и переименовал ЕЭС из экономического «просто» в Европейское сообщество (ЕС). В настоящее время подавляющая часть законодательства и судебной практики Европейского Союза создается именно в рамках Европейского сообщества, на основании его учредительного договора (Договор об учреждении Европейского сообщества - Договор о ЕС 1957 г.).
Наряду с Европейским сообществом - ключевым элементом первой «опоры» и Союза в целом - продолжает функционировать отдельное Сообщество по атомной энергии (Евратом), которое также имеет собственный учредительный договор, подписанный одновременно с Договором о ЕС (Договор о Евратоме 1957 г.).
Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), с которого началось строительство Европейского Союза, было ликвидировано в связи с истечением срока его учредительного договора, который истек 23 июля 2002 г., а его собственность перешла к ЕС, так же как и полномочия по регулированию единого рынка угля и стали.
Таким образом, Европейский Союз в качестве своей первой «опоры» включает в настоящее время два Европейских сообщества вместе взятые. Любая страна, вступающая в Союз, одновременно становится государством - членом ЕС и Евратома, а учредительные договоры этих организаций выступают в качестве учредительных документов Союза в целом.
Вторая «опора» Европейского Союза начала формироваться на рубеже 1960-1970-х гг., в период разрядки международной напряженности. Именно в это время государства-члены пришли к выводу о необходимости иметь общую («европейскую») внешнюю политику - с целью выступать единым голосом в отношениях с СССР, США и другими «третьими странами».
Изначально не желая передавать дополнительную компетенцию в данной сфере европейским институтам, так как это означало бы новое ограничение государственного суверенитета, страны Европейских сообществ в 1970 г. учредили специальный координационный механизм, получивший название «Европейское политическое сотрудничество». Его элементами служили регулярные встречи министров иностранных дел, рабочие группы из национальных дипломатов и другие формы межправительственного взаимодействия. Функционировавшее в первое время на неформальной основе (на базе политических деклараций государств-членов), Европейское политическое сотрудничество получило юридическое закрепление в специальном разделе Единого европейского акта 1986 г.
Наконец, в 1992 г. данная сфера деятельности наряду с Сообществами была включена в структуру Европейского Союза и приобрела свое современное название - общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ).
Порядок функционирования второй «опоры» с этого времени закрепляется в специальном разделе Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (раздел V).
Становление третьей «опоры» Европейского Союза начинается в середине 1970-х гг., когда государствами-членами были предприняты первые шаги по координации своих мер в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Аналогично внешней политике данная сфера деятельности, весьма «чувствительная» для государственного суверенитета, не была включена в компетенцию Европейских сообществ.
В 1992 г. правоохранительное сотрудничество государств-членов, которое до этого не имело под собой юридической основы, было официально признано в качестве самостоятельной «опоры» Европейского Союза, получив название «сотрудничество в области правосудия и внутренних дел». Поправками Амстердамского договора 1997 г. оно было переименовано в сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).
Аналогично правилам ОВПБ, правила этого сотрудничества изложены в специальном разделе Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (раздел VI).
Эта структура трех «опор» носит компромиссный характер. В свое время именно эта модель позволила объединить под общей «крышей» три сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную), которые находились на неодинаковых стадиях развития и осуществлялись на основе разных принципов.
Другим относительным достоинством избранной модели являлась ее экономность, так как создание Европейского Союза не потребовало ликвидации Европейских сообществ. Следовательно, не было необходимости вырабатывать для него всеобъемлющий учредительный документ.
Однако конструкция трех «опор» имеет и определенные недостатки:
1. Нынешний Европейский Союз не имеет единого учредительного договора. Его современная «конституция» складывается из трех источников: собственно Договора о Европейском Союзе 1992 г. и двух договоров 1957 г., учреждающих Европейские сообщества (ЕС и Евратом).
При этом наибольшее значение (а также объем) среди них имеет не Договор о Европейском Союзе 1992 г., а Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), в котором, в частности, закреплены: основы правового положения человека и гражданина (часть вторая «Гражданство Союза»); большая часть компетенции организации (часть третья «Политика Сообщества», включающая 21 раздел), статус руководящих органов Сообщества и Союза в целом (часть пятая «Институты Сообщества»), порядок принятия и исполнения бюджета Союза (раздел II «Финансовые положения» части пятой).
Собственно Договор о Европейском Союзе ограничивается установлением наиболее общих принципов устройства и деятельности организации и детально регулирует функционирование лишь второй (ОВПБ) и третьей (СПСО) «опор».
2. Ввиду отсутствия единого учредительного договора современный Союз не имеет единой системы правовых актов. Они издаются европейскими институтами от имени не Союза в целом, но отдельных его компонентов (например, регламент ЕС, общая позиция ОВПБ), причем в разных «опорах» документы имеют разные наименования и неодинаковые юридические свойства.
3. По аналогичной причине у современного Европейского Союза отсутствует единая правосубъектность, в том числе международная. Официальной стороной почти всех соглашений с иностранными государствами являются Европейские сообщества (преимущественно ЕС), в то время как правосубъектность собственно Союза распространяется только на сферы, находящиеся за пределами компетенции первой «опоры» («неэкономические» аспекты внешней политики и борьба с преступностью). Количество соглашений, официально подписанных от имени Европейского Союза, является крайне небольшим (менее 20).
На практике встречаются и более нестандартные ситуации, когда соглашение с иностранным государством Европейский Союз подписывает «вместе» с Сообществом, несмотря на то, что фактически они выступают как одно политическое образование.
В сфере имущественных отношений Союз в целом правосубъектностью вовсе не располагает. Соответствующие действия вместо него осуществляют Сообщества, приравненные для этих целей к юридическим лицам с максимально широкой правоспособностью.
4. Общим недостатком модели трех «опор» является ее сложность, в силу которой устройство нынешнего Европейского Союза лишь с трудом может быть понято рядовыми гражданами, а также зарубежной общественностью.