§ 3.1.3. Стимулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций культуры
Бюджетный дефицит, отсутствие альтернативных (внебюджетных) источников финансовой поддержки некоммерческих учреждений, а также отсутствие четких приоритетов в развитии культуры и искусства (при которых процедура распределения бюджетных средств не была бы связана с субъективизмом, ведомственностью и прямыми злоупотреблениями) обусловливает снижение эффективности их применения.
В этих обстоятельствах существенным дополнением в структуре финансовых ресурсов учреждений культуры и искусства могли бы стать доходы от их предпринимательской деятельности. Современная стратегия государственного регулирования предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства (как правового, так и экономического) должна, на наш взгляд, быть направлена уже не столько на ее разрешение, сколько на активное стимулирование.
К сожалению, неоднозначная интерпретация ряда законов конкретными властными структурами; нечеткие, порой противоречивые их формулировки в настоящее время привели к тому, что желаемые процессы активизации самостоятельной финансово-хозяйственной (в том числе предпринимательской) деятельности государственных и муниципальных учреждений культуры и искусства не только не стимулируются, но и сдерживаются, а их зависимость от ассигнований из бюджетов различных уровней существенно (как показали результаты нашего исследования) возросла.
Для активизации предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства в первую очередь необходимо ликвидировать правовое разночтение следующих понятий: платные формы культурной деятельности (платные услуги) и предпринимательские виды деятельности, чистый доход от основных видов культурной деятельности и прибыль от предпринимательской деятельности как объектов налогообложения. Это необходимо сделать, поскольку на практике государство в лице различных органов законодательной и исполнительной власти эти понятия трактует по-разному, входя порой в явное противоречие. Данное утверждение может быть подтверждено конкретными примерами.
Платные формы культурной деятельности (организация концертов, выставок, показ спектаклей, проведение фестивалей, праздников, вечеров отдыха, дискотек, платная курсовая и кружковая сети) и доходы от них включаются в состав единого фонда денежных средств. При этом сумма превышения доходов над расходами при оказании платных культурных услуг населению является чистым доходом учреждения, остается в его распоряжении и налогом на прибыль не облагается.
В то же время плательщиками налога на прибыль являются юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Стало быть, у некоммерческих организаций культуры и искусства прибыль образуется лишь в том случае, если они осуществляют различные виды именно предпринимательской деятельности. При этом в «Основах российского законодательства о культуре» дается весьма четкий перечень видов деятельности, которые применительно к учреждениям культуры следует считать предпринимательскими, из него еще раз явствует, что уставные виды культурной деятельности к предпринимательским не относятся.
Казалось бы все предельно ясно с правовой точки зрения. Однако п. 9 «Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» уже как бы ставит под сомнение безусловное неотнесение уставных видов культурной деятельности к предпринимательским, ибо там уточняется, что любые платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские только в том случае, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование организаций культуры.
Полагаем, что именно эта оговорка дала возможность Госналогслужбе Российской Федерации в своем письме от 13 февраля 1996 года за № 02-03-06/89 дать следующие указания налоговым инспекциям: применять указанное Положение в части отнесения платных форм деятельности некоммерческих организаций культуры к непредпринимательской деятельности в случае направления дохода от этой деятельности на развитие и совершенствование указанных организаций для целей налогообложения не следует, а полученная сумма облагается налогом на прибыль.
При этом, данное указание было дано в нарушение как ст. 6 Закона Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций», в которой указано: «...не подлежит налогообложению прибыль государственных и муниципальных музеев, библиотек, филармонических коллективов, театров, архивных учреждений, цирков, зоопарков, ботанических садов...», так и п. 4.6. Инструкции самой же Госналогслужбы «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций» от 10.08.95 за № 37 с ее последующей редакцией 1997 года, практически дублирующей текст, приведенный выше.
Таким образом, вопреки существующему законодательству налоговые службы:
а) автоматически приравняли любые платные виды деятельности (в том числе уставные) государственных и муниципальных учреждений культуры и искусства к предпринимательским;
б) автоматически приравняли чистый доход, получаемый ими в результате культурной деятельности, к предпринимательской прибыли;
в) самовольно, по сути дела, отменили все налоговые льготы в части уплаты налога на прибыль.
Характерная практика: для учреждений культуры и искусства, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации, и муниципальных учреждений основным аргументом со стороны налоговых инспекций является: «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» (в части налоговых льгот) обязательно к исполнению только в отношении федеральной собственности, для остальных учреждений они носят рекомендательный (читай — необязательный) характер, в то время как для учреждений культуры и искусства, являющихся федеральной собственностью, выдвигается другой аргумент: «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (где также декларируются налоговые льготы) не относится в разряду документов, требующих неукоснительного соблюдения.
В результате, начиная с 1996 года, с муниципальных и государственных учреждений культуры стали требовать налоговых перечислений с суммы превышения доходов над расходами как по основной (уставной), так и по неосновной (предпринимательской) деятельности в полном объеме.
Многочисленные публикации последних лет свидетельствуют: для многих руководителей учреждений культуры страх оказаться «заложником» налоговых органов (боятся «заработать», а то «отберут») является сдерживающим мотивом для развития не только предпринимательских форм деятельности, но даже традиционных видов платных культурных услуг.
Эффективное стимулирование предпринимательской деятельности (также как и платных форм культурной деятельности) учреждений культуры и искусства невозможно без:
• безусловного освобождения от налогообложения суммы превышения доходов над расходами в части предоставления платных культурных (уставных) услуг;
• освобождения от уплаты налога с прибыли, полученной от предпринимательской деятельности, если она полностью идет на укрепление материально-технической базы учреждений.
При этом мы не предлагаем разработку нового законодательства, речь идет о четком исполнении хотя бы тех законов и положений, которые уже были изданы. Без восстановления (произвольно отмененных) налоговых льгот все усилия по активизации предпринимательской деятельности некоммерческих организаций культуры представляются бессмысленными.
Для тех учреждений культуры и искусства, руководители которых все же пытаются развивать предпринимательскую деятельность, наиболее характерной формой является сдача помещений в аренду сторонним организациям. Преимущества данной формы очевидна: она не требует никаких дополнительных вложений (что в современных условиях немаловажно), но позволяет иметь достаточно стабильный доход. К сожалению, на практике часто арендные отношения доставляют арендодателям проблем больше, чем доходов.
Следует сразу оговорить: аренда не считается перспективной (даже удачной) формой развития предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства. Однако, она получила широкое распространение и также нуждается в более четком правовом регулировании. Правовое регулирование должно касаться в первую очередь полномочий учреждений культуры и искусства, которые фактически не являются собственниками своих зданий (они передаются им в оперативное управление) и могут, строго говоря, передавать свои помещения напрямую только в субаренду (что по существующему законодательству запрещено).
Опыт Петербурга показывает, что единственно возможным решением данной проблемы является заключение договоров аренды не напрямую, а через Комитет по управлению государственным имуществом (КУГИ), поскольку недвижимое имущество учреждений культуры принадлежит городу, то есть, является государственной собственностью. Преимущество заключения договоров аренды КУГИ (с разрешения балансодержателя, то есть учреждения культуры и искусства) помимо своей законности, состоит в том, что контроль над платежами (арендной платой) в этом случае возлагается на данный орган.
Поскольку основные проблемы арендных отношений учреждений культуры и искусства со своими арендаторами заключаются в задержках платежей, нарушении условий, касающихся использования арендованных помещений, прямого отказа от своих обязательств и т.п., это обстоятельство представляется нам чрезвычайно важным. Как полагаем, КУГИ имеет в своем арсенале гораздо больше административных рычагов воздействия на недобросовестных арендаторов, нежели любое учреждение культуры, которое к тому же заключает договор аренды в обход существующему законодательству (как правило, подобная сделка оформляется «договором о сотрудничестве»).
Конечно, здесь возможно возникновение другой проблемы. Комитет, являясь официальным арендатором имущества, имеет полное право требовать перечисления арендной платы «в свою пользу». Там, где это происходит, арендные отношения неизбежно перестают развиваться, поскольку невыгодны балансодержателям.
Выше уже было отмечено, что сдача помещений в аренду в настоящее время (несмотря на существующие организационно-правовые проблемы) остается для ряда учреждений культуры едва ли единственно возможным источником пополнения собственных доходов.
Между тем, опыт деятельности некоммерческих организаций культуры ряда европейских стран показывает возможность и необходимость (в условиях бюджетной нестабильности) развития других форм коммерческой и предпринимательской деятельности, в частности:
• развитие дополнительных услуг;
• развитие вторичного продукта и вторичных рынков.
Дополнительные услуги уже получили определенное распространение, например, организация буфетов, ресторанов, кафе, баров теми учреждениями культуры и искусства, содержательная сторона деятельности которых требует длительного пребывания посетителей (театры, музеи, клубные учреждения), организация платных автостоянок на территории, принадлежащей им и т.п., однако более перспективным, как уже было отмечено, нам представляется второе направление.
Стимулирование развития предпринимательской деятельности некоммерческих организаций культуры, на наш взгляд, должно осуществляться государством всеми имеющимися в его арсенале методами для создания прямой заинтересованности как их руководителей (пока некоторые органы государственной власти их скорее наказывают, нежели поощряют), так и потенциальных инвесторов.
Целевые трансферты, льготные кредиты (под гарантии государства) при производстве вторичного продукта и освоении вторичных рынков, выделение бюджетных ассигнований не на «проедание», а на укрепление материально-технической базы, позволяющей производить качественный и поэтому пользующийся коммерческим спросом продукт, поощрение спонсорской и меценатской поддержки социально-культурной деятельности посредством не только увеличения налоговых льгот, но и создания для них атмосферы почета и уважения - вот неполный перечень того, что необходимо сделать государству. В противном случае учреждения культуры будут по- прежнему иждивенцами государства.
Литература к главе 3.1
1. Богачева О. В. Государственное финансирование сферы культуры и искусства. Опыт индустриально-развитых стран // Вопросы экономики. 1996. № 10. С.64-77.
2. Карпухин О. И. Культурная политика. - М.: Российская провинция, 1997. - 239 с.
3. Культурная политика: Текст национального доклада по культурной политике Российской Федерации / Отв.ред. И. А. Бутенко, К. Э. Разголов. - М.: Либерия, 1998. - 296 с.
4. Российский статический ежегодник, 1998.
5. Рыбаков Ф. Ф. Культурно-просветительные учреждения в условиях регионального самоуправления и самофинансирования // Новые методы хозяйствования в сфере культуры. Сборник научных трудов / Под ред. Ф.Ф. Рыбакова. - СПб: СПб ГИК, 1992. С.5-12.