Политика России в области международной миграции: цели, ориентиры, приоритеты
Ивахнюк И.В.
(Кафедра народонаселения экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Москва)
В последние полтора десятилетия, после распада СССР и сохранения относительно прозрачных границ на постсоветском пространстве, с одной стороны, и облегчения режима въезда и выезда, с другой, Россия за короткий исторический период времени испытала на себе явление международной миграции населения во всем его многообразии. Фактически это застало страну врасплох. Сказалось практически полное отсутствие опыта регулирования международной миграции. Миграционная политика в СССР в течение многих десятилетий была сведена к управлению миграционными потоками внутри страны, а в области международных миграций носила преимущественно административный характер запретов и ограничений.
Многомиллионные потоки вынужденных мигрантов и необходимость адекватно реагировать на их приток, размещение, трудоустройство, интеграцию и т.д. со стороны государственных органов не давали возможности сконцентрироваться на выработке целостной государственной концепции миграционной политики с учетом всего многообразия категорий мигрантов, которые въезжали в Россию и выезжали из нее. В условиях глубокого экономического и социального кризиса, отсутствия внятной стратегии экономического развития страны, нехватки квалифицированных кадров в области миграции, оказались несостоятельными попытки сформулировать хотя бы ориентиры отношения к международной миграции в общегосударственном масштабе.
Импульсивная реакция государственных служб на появление массовых стихийных - уже межгосударственных - миграционных потоков после распада СССР была негативной, ее лейтмотив формировался в рамках нежелательности, опасности как значительного по численности притока населения из соседних бывших советских республик, так и оттока российского населения за рубеж.
Другой реакции трудно было ожидать в тех условиях. Стихийные миграционные потоки выступали дополнительным дестабилизирующим фактором в условиях экономического и политического кризиса. Еще не появилось серьезных исследований и научных работ, всесторонне анализирующих феномен международной миграции в России в ее взаимосвязи с экономическим и демографическим развитием страны. То есть работ, которые могли бы быть положены в основу разработки долгосрочной рациональной государственной стратегии в области миграционной политики. Не было также кадров, которые могли бы грамотно такую политику осуществлять.
В то же время миграция нарастала и требовала действий со стороны государства. Созданная в 1992 г. Федеральная миграционная служба, следуя сложившейся тогда миграционной ситуации, была сориентирована в своей деятельности почти исключительно на беженцах и вынужденных переселенцах. Теперь ясно, что подход был несколько однобоким: вне поля зрения остались экономические формы миграции, которые тем не менее тоже развивались. (Да и вопросы, связанные с вынужденными мигрантами, не были решены эффективно: до сих пор в стране «зависли» в правовом отношении порядка 3 млн. чел., которые въехали в Россию из других государств СНГ, живут здесь много лет, работают, имеют недвижимость, зарегистрированы, а российское гражданство получить не могут, а значит их права серьезно ущемлены.)
Впрочем, тогда же, в середине 1990-х гг., началась работа, направленная на упорядочение трудовой миграции. К тому времени иностранная рабочая сила использовалась уже в 84 субъектах Российской Федерации, а сотни тысяч российских граждан работали за рубежом, как на законных, так и на незаконных основаниях.
ФМС России во взаимодействии с Министерством труда, Министерством внутренних дел, Министерством по налогам и сборам разработала порядок выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы. Установленная процедура была чересчур усложненной, получение разрешения требовало много времени, а установленные штрафы за использование не оформленной должным образом рабочей силы были незначительными. В конечном счете, это привело к росту масштабов незаконной занятости.
Тогда же были предприняты первые попытки регулирования экспорта российской рабочей силы за рубеж. Было принято решение организовать в стране, с учетом имеющегося международного опыта, систему государственного содействия и помощи гражданам России в реализации предоставленного им государством права на поиск работы за рубежом. Так, с сентября 1993 г. начато лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством за рубежом. В 1995 г. Постановлением Правительства России было утверждено «Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за границей», где этот порядок функционирования этого рынка услуг был окончательно отработан и закреплен.
Когда в 2002 г. разработка и осуществление миграционной политики было включено в компетенцию Министерства внутренних дел РФ, приоритетной целью деятельности государства в миграционной сфере было провозглашено обеспечение безопасности страны путем пресечения незаконной миграции. Конечно, разработка и осуществление эффективных мер в области борьбы с незаконной и тем более криминальной миграцией в России необходима. По разным оценкам, в стране находятся до 15 млн. незаконных мигрантов. В таких условиях бездействие властей ведет к потере контроля над ситуацией и значительному экономическому урону. Тот факт, что Россия оказалась включенной в глобальную структурную сеть, превратившую нелегальную переправку людей в прибыльный бизнес, требует оперативных усилий в пресечении этой незаконной деятельности. Важно, однако, чтобы предотвращение незаконной миграции не задвинуло «на задний план» внимание государства к другим формам международной миграции, прежде всего трудовой. Ведь и незаконная миграция, в значительной своей части является по своей сути трудовой миграцией, и расширение законных возможностей трудоустройства логически приведет к сокращению ее нелегальной составляющей. Регулирование миграционных процессов должно быть комплексным, учитывающим все их многообразие и взаимосвязь.
Объективно предопределено, что происходящее в настоящее время очевидное изменение ориентиров российской миграционной политики выдвигает на первый план именно регулирование трудовой миграции.
Прежде всего это связано с перспективами развития рынка труда России. Прогнозы демографов однозначны: в самые ближайшие годы Россия столкнется с ощутимым дефицитом трудовых ресурсов вследствие сложившейся возрастной структуры населения и тенденций демографического развития. Надеяться на то, что демографический кризис в России будет компенсирован улучшением технологий и повышением производительности труда, по крайней мере, наивно. В этом контексте миграция должна восприниматься не просто как явление, не просто как процесс, но как ресурс, от эффективного использования (или неиспользования) которого может в значительной степени зависеть успех поступательного экономического развития страны. В этих условиях привлечение иностранной рабочей силы должно стать одной из приоритетных задач миграционной политики. Причем если государство не отладит механизм легального временного трудоустройства иностранных граждан, оно все равно получит тех же трудовых мигрантов, но в незаконном статусе, теряя при этом контроль над передвижением населения и рынком труда, неизбежный рост антимигрантских настроений в обществе, а также неся прямые экономические потери, например, в виде недополученных налоговых поступлений. Нарастающая в самые последние годы волна незаконной трудовой миграции в Россию из центрально-азиатских государств дополняет уже сложившиеся миграционные потоки из Украины, Китая, государств Закавказья и делает задачу регулирования международной трудовой миграции еще более актуальной.
Существуют и политические факторы, связанные, например, с изменением европейского миграционного пространства. В России сложилась определенная прослойка граждан, жизнь и трудовая деятельность которых прочно связаны с поездками в другие страны. Это и челноки, и сезонные рабочие, и мигранты, работающие по контрактам. Есть оценки, которые определяют численность российских граждан, заработки которых связаны с зарубежными поездками, в 2-2,5 миллионов человек (это примерно треть занятых в неформальном секторе экономики России). Многие из них сориентированы на страны Центральной Европы, которые в мае 2004 г. стали членами Европейского Союза. Неизбежное ужесточение режима границ этих стран либо оставит многих из этих россиян без доходов, либо превратит их в нелегалов на территории ЕС. Чтобы этого избежать, представляется важным на межгосударственном уровне поиск форм обеспечения легитимного поля миграции, тем более что в этом могут быть заинтересована и «европейская сторона». В некоторых из принимающих стран Центральной Европы присутствие дешевой иностранной рабочей силы из соседних восточных стран стало структурным элементом ряда отраслей экономики. Как в свое время угольные шахты Рурского бассейна в Германии во многом зависели от присутствия польских рабочих, так сейчас швейная промышленность Польши (в некоторых регионах) значительно повысила свою конкурентоспособность благодаря нелегальным украинским и российским женщинам-мигрантам. По данным чешских исследователей, трудовые мигранты из государств бывшего СССР составляют треть(!) зарегистрированной иностранной рабочей силы в Чешской Республике, из них на россиян приходится порядка 30%.
Сейчас проблемы формирования миграционной политики в России все чаще поднимаются в научных и политических дискуссиях, в средствах массовой информации. Потребность в миграционной политике, отвечающей потребностям реально складывающейся миграционной ситуации в стране и способной регулировать все усложняющиеся потоки международной миграции, все более отчетливо ощущается в обществе.
Правовая база
Перед Россией, вступившей в период суверенного постсоветского развития, встал огромный комплекс проблем формирования правовой основы деятельности государства. Всплеск миграций и необходимость правового регулирования многочисленных и многообразных миграционных потоков на новой, демократической основе выдвинул задачи создания миграционного законодательства в разряд первоочередных.
Не останавливаясь подробно на принятых законах и постановлениях, подписанных двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашениях, отметим, что это новая для страны деятельность была осуществлена в самые короткие сроки, дабы преодолеть возникший правовой вакуум и подвести юридическую основу под уже существовавшее в массовом масштабе явление. Естественно, что принятые законы были несовершенны. Кроме того, сама миграционная ситуация быстро менялась. Так что неудивительно, что в течение всех последних лет в законодательство вносились и продолжают вноситься существенные изменения, разрабатываются новые законы, а также механизмы их осуществления.
В том, что касается регулирования международной трудовой миграции, принципиальное значение имели законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О занятости населения в Российской Федерации», постановление «О привлечении и использовании Российской Федерации иностранной рабочей силы». Особые надежды связаны с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», определяющим правовой статус разных категорий иностранцев, проживающих в России и занимающихся здесь трудовой, предпринимательской и иной деятельностью. Этот закон представляет собой попытку преодолеть очевидные несовершенства миграционной политики России, перенося акцент с контроля над въездом мигрантов на контроль над их пребыванием и трудоустройством. Центральной фигурой становится работодатель, нанимающий иностранных граждан, - его ответственность за использование труда незаконных мигрантов должна стать важным инструментом сокращения сферы теневого трудоустройства.
С рядом государств Россия имеет межправительственные двусторонние соглашения о международной трудовой миграции, например, с Китаем, Германией, Польшей, Словакией, Финляндией, Швейцарией и др. Как правило, эти соглашения исходят из специфики сложившихся экономических взаимоотношений России с этими государствами. Существует также ряд межправительственных соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан со странами ближнего зарубежья: Украиной, Молдовой, Беларусью, Арменией, Литвой, Киргизией.
Практическое осуществление этих межправительственных и межведомственных соглашений осуществляется исключительно через государственные организации, в частности, оно возложено на Департамент внешней трудовой миграции ФМС МВД РФ, который непосредственно проводит набор на работу, стажировку или обучение по этим соглашениям. Правда, на деле трудоустройство в рамках межправительственных соглашений носит весьма ограниченный характер, а квота, определенная принимающей стороной, часто оказывается невыполненной. Это связано с высокими требованиями, установленными в соглашениях к соискателям временной работы в отношении знания языка принимающей страны, уровня профессиональной подготовки, опыта работы по специальности, возрастных ограничений, состояния здоровья и т.д.
Ряд двусторонних соглашений регулируют конкретные вопросы, связанные с трудовой миграцией. Так, соглашения об избежании двойного налогообложения, которые Россия имеет с большинством развитых стран мира, со многими государствами бывшего социалистического лагеря, с крупными азиатскими государствами , определяют, где и как платит налоги трудящийся-мигрант и гарантируют ему право избежать двойного налогового бремени в период работы в другой стране.
Двусторонние межправительственные соглашения о социальном обеспечении касаются, в частности, порядка учета трудового стажа, приобретенного в период работы в другой стране, при начислении пенсий, а также выплаты пособий по социальному обеспечению, в частности, при наступлении нетрудоспособности. Россия имеет такие соглашения с большинством государств СНГ, с Чехией, Словакией, Болгарией, Румынией, Монголией, а также с Испанией.
В последнее десятилетие Россия присоединилась к ряду международных Конвенций, что требует от нее приведения национального законодательства в соответствие с принципами этих межнациональных документов. Так, Россия подписала Конвенцию ООН 1950 г. о защите прав человека и основных свобод, а в 2000 г. присоединилась к Европейской Социальной Хартии. Признание принципов этих документов может явиться основой совершенствования национального миграционного законодательства в направлении защиты прав мигрантов (чего явно не хватает существующим ныне в России законам, нацеленным прежде всего на «техническое» управление миграционными потоками на федеральном и региональном уровне).
В декабре 2000 г. Россия подписала Конвенцию ООН 2000 г. против транснациональной организованной преступности и два дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов и против торговли людьми. В этом контексте важным шагом стало внесение в 2003 г. новых статей в Уголовный Кодекс Российской Федерации, предусматривающих наказание за торговлю людьми и использование рабского труда.
Таким образом, неэффективность российской миграционной политики определяется отнюдь не отсутствием правовой базы для ее осуществления. В целом в России за последние 12 лет было принято столько законов, постановлений, указов и положений в области миграции, сколько ни в одной стране мира за последние 30 лет. Уже и руководство Федеральной миграционной службы признает, что «накопившееся» российское миграционное законодательство стало слишком усложненным и противоречивым; оно нуждается в большей четкости и логичности. Важно, чтобы совершенствование миграционного законодательства было направлено не просто по пути улучшения форм контроля над иностранными гражданами, но также несло в себе тот акцент на правовую защиту мигрантов, который должен отличать любое государство, претендующее называться правовым.
Возвращаясь к концепции миграционной политики.
Государственная деятельность в миграционной сфере может тогда считаться эффективной и отвечающей интересам страны, когда она, во- первых, исходит из реально складывающейся миграционной ситуации, во-вторых, оценивает эту ситуацию в контексте существующих тенденций и перспектив социально-экономического и демографического развития, в-третьих, опирается на приоритеты, определяемые общей стратегией развития страны, наконец, использует весь комплекс механизмов регулирования миграционных процессов, включая правовые, административные, экономические, информационные и т.д.
Для России главная проблема заключается в отсутствии ориентиров миграционной политики на перспективу. В условиях, когда не сложилось обоснованного, исходящего из соображений государственной целесообразности и безопасности, представления о том, какова будет потребность России в мигрантах, на каких условиях они будут приниматься для временного и постоянного пребывания, как государство будет (и будет ли вообще) принимать участие в ставших реальностью процессах трудового оттока за рубеж, - без понимания этого комплекса вопросов не может быть эффективной работа служб, призванных регулировать миграционные потоки.
В свою очередь, миграционная политика до сих пор не разработана вовсе не потому, что ею злонамеренно пренебрегают. Как всякая специализированная политика, она должна быть вписана в более широкий контекст основных стратегических направлений развития общества и государства. Однако фактически у России нет долгосрочной стратегии развития.
Неудивительно поэтому, что многочисленные предпринимавшиеся попытки сформулировать государственную концепцию миграционной политики России свелись в конечном счете к тому, что в 2003 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция регулирования миграционных процессов в качестве официальной стратегии государственной деятельности в миграционной сфере. Понятно, что регулирование процессов - это лишь одна сторона государственной политики; она должна дополняться эффективной деятельностью в области защиты прав как мигрантов, так и собственных граждан.
Миграционную политику должен отличать комплексный подход. В контексте России это означает, что должна учитываться специфика страны, которая одновременно выступает принимающей, отдающей, и транзитной. Внутри каждого из этих «миграционных качеств» существует многообразие потоков, которое также требует диверсифицированного государственного подхода. Так, не должны быть уравнены в праве на получение российского гражданства мигранты из государств бывшего СССР и прочих стран мира; в борьбе против незаконной миграции однозначно жесткое отношение к организаторам и посредникам незаконной миграции и торговли людьми должно сочетаться с либеральным государственным подходом к самим мигрантам, которые часто оказываются в положении жертв; в области международной трудовой миграции государство должно четко обозначить свой интерес как в отношении привлечения иностранной рабочей силы для работы на территории Российской Федерации, так и в деятельности по организации трудовой миграции российских граждан за рубеж.
Последнее соображение становится особенно актуальным в свете того, что именно трудовая миграция будет в значительной мере определять будущие тенденции участия России в мировых миграционных потоках. Необходимо исходить из понимания того, что международный трудовой обмен - это объективный процесс мирового развития, и от позиции государства во многом зависит то, насколько Россия сможет выиграть от потенциальных преимуществ, которые он несет в себе.
Обеспечение условий для цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда должно стать самостоятельным направлением миграционной политики. В числе приоритетных задач этого направления должно быть:
- расширение правового пространства для трудовой миграции как альтернативы незаконной миграции и занятости и в целях обеспечения более эффективного использования квалификационного потенциала мигрантов;
- совершенствование правовой базы в области международной трудовой миграции как российских граждан за рубеж, так и иностранных граждан в Россию посредством развития национального законодательства, заключения двусторонних межправительственных соглашений, касающихся социальных гарантий граждан, работающих на территории другой страны, а также подготовки условий для присоединения к международным правовым актам ООН, МОТ и Совета Европы о защите прав трудящихся-мигрантов и их семей;
- обеспечение эффективного взаимодействия федеральных и региональных органов, нацеленное на защиту национального рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест, усиление контроля за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, за соблюдением работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение иностранных работников, а также условий трудовых контрактов;
- создание условий для снижения антимигрантских настроений в обществе, преодоления нагнетания мигрантофобии и повышения уровня толерантности общества;
- усиление роли государства в организации временной трудовой миграции российских граждан за границу, что позволит обеспечить социальную и правовую защиту российских трудящихся-мигрантов, повысит уровень ответственности структур, занимающихся зарубежным трудоустройством россиян;
- создание стимулов для возвращения в Россию мигрантов, ранее выехавших на работу за рубеж на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь высококвалифицированных специалистов;
- разработка системы мер по приоритетной поддержке в России квалифицированных специалистов ведущих отраслей науки и производства, в том числе молодежи, для сокращения оттока интеллектуальных кадров за рубеж.