Миграционное законодательство в Украине
Прибыткова И.
(Институт социологии Национальной Академии наук Украины, Киев, Украина)
Впервые принципы миграционной политики были обозначены в Декларации о государственном суверенитете Украины, принятой 16 июля 1991 года. В ней сформулированы положения о государственном регулировании миграционных процессов и о создании института гражданства в Украине. В отношении последнего сделана оговорка, что принципы и порядок его приобретения и утраты будет определять отдельный закон.
Развитие миграционного законодательства осуществлялось в два этапа, которые разделяет 1996 г. - год рождения Конституции Украины. До июня 1996 г. были приняты несколько основополагающих законов, регулировавших государственную политику в сфере миграции. К их числу принадлежат законы "О гражданстве Украины" (октябрь 1991 г.), "О государственной границе Украины" (ноябрь 1991 г.), "О Пограничных войсках Украины" (ноябрь 1991 г.), Таможенный Кодекс Украины (декабрь 1991 г.), "О беженцах" (декабрь 1993 г.), "О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины" (январь 1994 г.), "О правовом статусе иностранцев" (февраль 1994 г.). Одновременно были разработаны и приняты подзаконные нормативно-правовые акты, направленные на создание механизмов реализации принятых законов.
Конституция Украины создала основы для регулирования внутренних и внешних миграционных процессов. Впервые вопросы внешней миграции приобрели конституционный статус. Так, статья 33 гарантирует каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, свободу передвижения, свободный выбор места жительства, а также право свободно покидать Украину. Здесь же закреплено право граждан Украины на свободное возвращение в Украину в любое время. Основной закон предусматривает возможности предоставления иностранцам и лицам без гражданства убежища в Украине, равных с гражданами Украины прав, свобод и обязанностей (статья 26); свободы передвижения, свободного выбора места проживания, право свободно оставлять территорию Украины (статья 33), а также запрещение каких-либо ограничений прав по признакам расы, цвета кожи, религиозных убеждений, по языковым либо иным признакам (статья 24).
Важным нововведением Конституции является положение о том, что гражданство, статус иностранцев и лиц без гражданства, а также основы регулирования демографических и миграционных процессов определяются исключительно законами Украины (пункты 2 и 10 части 1 статьи 92).
Впервые конституционным понятием становится термин "депортированные народы", который появляется в разделе Х Конституции Украины, посвященном Автономной Республике Крым. В п.9 статьи 138 говорится о том, что в компетенции АР Крым находится участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов. А в статье 16 речь идет о решении проблем экологических мигрантов, в частности лиц, пострадавших от чернобыльской катастрофы.
После принятия Конституции главные направления в области развития миграционного законодательства определялись, с одной стороны, необходимостью согласования уже действующих законов с Конституцией Украины и требованиями международно-правовых актов в сфере прав человека, к которым присоединилась Украина, а с другой стороны - задачей завершить формирование миграционного законодательства в Украине.
Эта задача в основном была решена в 2001 г. Были приняты в новой редакции законы Украины "О гражданстве Украины" (январь 2001 г.), "О беженцах" (июнь 2001 г.), "Об иммиграции" (июнь 2001 г.). В другие законы внесены существенные изменения и дополнения, направленные на совершенствование регулирования миграционных процессов.
И хотя на тот момент концепция государственной миграционной политики как таковая отсутствовала, ее основные задачи и направления были сформулированы в Основах государственной политики в области прав человека, утвержденных постановлением Верховного Совета Украины в июне 1999 г.; в Стратегии интеграции Украины в Европейский Союз (Указ Президента Украины от 11 июля 1998 г.), Основных направлениях социальной политики на период до 2004 г. (Указ Президента Украины от 24 мая 2000 г.); Программе борьбы с нелегальной миграцией на 2001-2004 гг. (Указ Президента Украины от 18 января 2001 г.), других документах, утвержденных указами Президента Украины.
Наиболее важными направлениями государственной миграционной политики являются:
- содействие процессу репатриации в Украину выходцев из Украины и их потомков;
- сохранение трудового и интеллектуального потенциала государства;
- создание трудовых и социально-экономических основ регулирования внешней трудовой миграции граждан Украины;
- регулирование иммиграции в Украину на основе селективного подхода для обеспечения структуры иммиграции, отвечающей национальным интересам государства;
- обеспечение защиты беженцев согласно национальному законодательству;
- усиление превентивных мер против незаконной миграции;
- регулирование процессов добровольного переселения на основе межгосударственных соглашений;
- развитие международного сотрудничества с целью решения актуальных проблем в сфере внешней миграции;
- имплементация в национальное законодательство норм и принципов международного права.
Уже существующая практика по реализации принятых в Украине законов указывает на некоторые упущения, которые следовало бы учесть при разработке нового законодательства или внесении изменений в уже существующие. Уже разработан проект Закона "Об основных направлениях в государственной миграционной политике в Украине", подготовлены изменения в Закон "О правовом статусе иностранцев", идет работа над рядом подзаконных нормативных документов.
В соответствии с Конституцией Украины основы регулирования миграционных процессов определяются исключительно законами Украины. Кабинет Министров Украины обеспечивает своими нормативнораспорядительными актами взаимодействие правоохранительных и других центральных органов исполнительной власти, способствует повышению эффективности работы по управлению миграционными процессами. В частности, этими документами определяется порядок формирования квоты иммиграции и устанавливаются ее конкретные размеры на текущий календарный год, утверждаются Программы предотвращении торговли женщинами и детьми и ряд других.
Управление миграционными процессами осуществляется в сфере законной миграции и сфере противодействия незаконной миграции.
Деятельность в сфере законной миграции возглавляет Государственный комитет по делам национальностей и миграции. А деятельность в сфере противодействия незаконной миграции координирует Министерство внутренних дел Украины. Актуальным по-прежнему остается вопрос создания Государственной миграционной службы как единого центрального органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию всего комплекса задач по управлению миграционными процессами и предоставлению убежища и статуса беженца. Такой орган может быть образован на базе одного из существующих министерств, служб или комитетов - МВД, Государственного Комитет по делам национальностей и миграции либо Государственной Пограничной Службы Украины. Пограничные структуры в Украине демилитаризированы с августа 2003 г. В этом же году принят и Закон Украины «О пограничной службе». А на рассмотрении Парламента Украины находится пакет изменений к различным актам по управлению миграцией, убежищем и границами.
Государственный комитет по делам национальностей и миграции в тесном контакте с другими органами исполнительной власти осуществляет следующие функции:
- разработку политики в сфере иммиграции и беженцев;
- рассмотрение дел о предоставлении статуса беженцев и искателей убежища;
- обеспечение пребывания таких лиц в пунктах временного размещения беженцев;
- поддержку добровольного возвращения беженцев и искателей убежища в страны их постоянного пребывания;
- разработку программ интеграции и реинтеграции беженцев в украинское общество.
Координация действий с Министерствами внутренних дел, иностранных дел, труда и социальной политики, здравоохранения и Государственной пограничной службой позволяет Государственному комитету по делам национальностей и миграции решать проблемы беженцев и легальных иммигрантов в Украине.
Положительную роль в сфере правового регулирования миграционных процессов сыграло принятие в июне 2001 года Парламентом Украины Закона «Об иммиграции», определяющего порядок и условия иммиграции в Украину иностранцев и лиц без гражданства. В этом законе определены понятия «иммиграция» и «иммигранты», предусмотрено квотирование иммигрантов в Украину и обозначены полномочия органов, ответственных за регулирование иммиграционных процессов в Украине.
Стратегия противодействия незаконной миграции была определена рядом документов, из которых наиболее важными являются Указ Президента Украины «О комплексной целевой программе борьбы с незаконной миграцией на 1996-2000 гг.»; Программа борьбы с незаконной миграцией на 1996-2000 гг., утвержденная Кабинетом Министров Украины; Программа борьбы с незаконной миграцией на 2001-2004 гг., утвержденная Указом Президента Украины.
Выдворение из страны иностранцев и лиц без гражданства осуществляется работниками милиции. Его порядок регулируется Инструкцией о порядке передачи подразделениями Пограничной службы Украины иностранцев и лиц без гражданства, являющихся нарушителями законодательства Украины о государственной границе, и правовом статусе иностранцев, приеме этих лиц органами внутренних дел Украины, их содержании и выдворении за пределы Украины. Согласно статье 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» выдворение иностранца или лица без гражданства может сопровождаться запрещением их дальнейшего въезда в Украину сроком на 5 лет.
В сфере борьбы с незаконной миграцией Министерство внутренних дел выполняет свои функции в тесном взаимодействии с Пограничной службой Украины. 2001 год принес значительные изменения не только в миграционное законодательство Украины, но и в законодательство, устанавливающее ответственность за нелегальную миграцию в Украине.
Либерализация нового Криминального кодекса Украины создала возможность смягчить ответственность нелегальных мигрантов за незаконное пересечение государственной границы Украины. Они рассматриваются как жертвы организованных преступных группировок, занимающихся незаконными перевозками людей из стран третьего мира в Западную Европу. За такое правонарушение предусматривается как административная, так и уголовная ответственность, не связанная, однако, с лишением свободы. Вместе с тем значительно усилена криминальная ответственность лиц, занимающихся организацией, руководством или содействием незаконным переправкам людей через границу. Административная ответственность за предоставление услуг незаконным мигрантам (транспорт, жилье и т. п.) предусмотрена в виде штрафов. В июне 2004 г. вступил в силу Закон «О внесении поправок к некоторым законодательным актам Украины о пересечении государственной границы Украины». Уголовная ответственность за незаконное пересечение границы отменена, одновременно усилены административные наказания за те же нарушения. Ответственность искателей убежища осталась без изменений при условии, что прошение об убежище подано в течение трех рабочих дней после нелегального пересечения границы.