8.1. Понятие экологического и земельного права
Предмет, понятие и методы экологического права. Экологическое право - самостоятельная отрасль права, имеющая свой предмет и методы. Нормы экологического права регулируют совокупность отношений, возникающих по поводу природных ресурсов и окружающей среды, т. е. по поводу природы в целом. Земля является одним из важнейших природных ресурсов. Таким образом, нормы, регулирующие как охрану, так и использование земель (земельное право), - часть экологического права.
Предметом экологического права являются отношения, которые возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между юридическими лицами и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды, а также управления в этой области.
Метод правового регулирования есть не что иное, как способ воздействия на поведение людей, закрепленный в юридических нормах и подкрепляемый принудительной силой государства.
Согласно ст. 14 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
- разработка государственных прогнозов социальноэкономического развития на основе экологических прогнозов;
- разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
По поводу природных ресурсов возникают регулятивные отношения, а по поводу окружающей среды - охранительные.
Экологическое право - это отрасль российского права, которая регулирует совокупность отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в целях гармоничного взаимодействия общества, природы и экологической безопасности страны.
Источники экологического права. Экологическое законодательство представляет собой совокупность законодательных и других нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие охрану окружающей среды, использование природных ресурсов, и обеспечение экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка. Российское экологическое законодательство основано на Конституции РФ.
Согласно ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды», отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Например, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
Экологическое право тесно переплетается с другими отраслями права, например, гражданским, а в отношении наложения мер ответственности - с уголовным и административным правом.
Принципы экологического права. Основные положения, исходные начала, на которых строятся нормы права, характеризующие их содержание, называются принципами права.
Основные принципы экологического права отражены в Законе «Об охране окружающей среды». К ним относятся такие принципы, как:
• природные ресурсы - это основа жизнедеятельности народа, подлежащая охране государством;
• принцип рационального (разумного) использования природных ресурсов;
• принцип учета природных ресурсов и их состояния государственными органами;
• принцип экологического планирования исключает стихийность в использовании, диспропорции в использовании природных ресурсов;
• принцип комплексности природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• принцип независимого экологического контроля природных ресурсов;
• принцип приоритета экологии над экономикой;
• принцип экологического воспитания населения. В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма;
• международное сотрудничество в охране окружающей природной среды. Поскольку государства не изолированы друг от друга, то должна быть взаимопомощь между государствами в решении экологических проблем. Экологическое благополучие одного государства не должно быть за счет другого государства. Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора;
• принцип соблюдения требований природоохранительного законодательства.
Земельное право. Земельные отношения, как говорилось выше, являются составной частью экологических отношений. Земельными признаются соответственно отношения, которые возникают между теми же органами и лицами по поводу владения, пользования, распоряжения и управления земельным фондом и охраны земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Нормы, регулирующие земельные отношения, сосредоточены в основном в земельном законодательстве. Земельное законодательство в соответствии со ст. 27 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и состоит, прежде всего, из Законов РФ, других федеральных законов в области использования и охраны земель и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ (ст. 2 ЗК РФ). К земельному законодательству относятся и указы Президента РФ, принимаемые им в пределах его компетенции по вопросам использования и охраны земель, постановления Правительства РФ, решения органов исполнительной власти субъектов РФ.
К земельным отношениям нормы экологического законодательства применяются в случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного законодательства и не противоречат ему как специальному законодательству по регулированию земельных отношений.
Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также отношения по совершению земельных сделок, то есть отношения, в которых земля выступает как объект гражданского оборота, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Нормы земельного права выступают как специальные нормы по отношению к нормам гражданского законодательства и имеют приоритет перед ними.
С учетом изложенного земельное право можно определить как подотрасль экологического права, которое регулирует совокупность отношений, возникающих по поводу земельной собственности, использования и охраны земель, управления земельным фондом.
Принципы земельного права отражены в ст. 1 ЗК РФ. К ним относятся:
1) регулирование отношений по использованию и охране земель должно осуществляться с учетом многофункциональной роли и значения земли;
2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства. Этот принцип является частным случаем реализации в земельном праве одного из принципов экологического права о приоритете экологии перед экономикой;
3) единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (они все следуют судьбе земельного участка);
4) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых природных территорий. Изъятие данных земель ограничивается или запрещается. Перечень особо ценных земель приведен в ст. 100 ЗК РФ;
5) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату. Исключение составляют случаи, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ;
6) деление земель на категории с учетом их целевого назначения, т.е. каждый участок должен быть использован для тех целей, для которых предназначен.
7) разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ, муниципальную собственность.
На этих принципах строятся все нормы экологического и земельного права. Каждый принцип не только провозглашается, но имеет гарантию на реализацию. Так, принцип целевого использования земельного участка гарантируется тем, что в случае нецелевого использования земельный участок может быть изъят и т.д.