§ 2. Президент Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации
При определении места Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации необходимо учитывать то, что:
во-первых, Президент Российской Федерации - глава государства;
во-вторых, Президенту Российской Федерации принадлежат специфические функции, которые он реализует с помощью особого содержания государственно-властных полномочий;
в-третьих, для Президента Российской Федерации характерна специфическая форма ответственности.
I. Президент Российской Федерации - глава государства. Дальнейшее развитие и совершенствование правового статуса Президента Российской Федерации нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации 1993 года. Так, в ч. 1 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации назван главой государства.
Что характерно для понятия «глава государства»?
В статье 11 Конституции Российской Федерации установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В то же время статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Из содержащихся в статьях 10 и 11 Конституции Российской Федерации положений следует, что:
во-первых, Президент Российской Федерации, являясь одним из постоянно действующих органов государственной власти, не входит ни в одну из трех ветвей власти, чем и определяется одна из наиболее значимых особенностей правового положения Президента Российской Федерации;
во-вторых, конституционное положение о том, что Президент Российской Федерации - один из органов государственной власти, убедительно подтверждает, что именно государственное властвование является следующим системным качеством статуса Президента Российской Федерации как главы государства. Иначе говоря, во властвовании проявляется ведущая роль Президента Российской Федерации и как органа государственной власти, не входящего ни в одну из трех ветвей власти, и его особое положение как главы государства, то есть, как органа государственной власти, с помощью которого формируется и обеспечивается упорядоченность деятельности, устойчивость, стабильность всех институтов государства и общества;
в-третьих, следующая определяющая особенность статуса важнейшего государственно-правового института в государстве, состоит в том, что осуществление государственной власти в единоначальном исполнении выступает как верховное государственное руководство самого народа, избравшего президента в качестве главы государства. Тем самым властные функции и полномочия главы государства напрямую обеспечиваются волей народа;
в-четвертых, особенность правового положения Президента Российской Федерация в системе органов государственной власти Российское Федерации характеризуется и тем, что основной и определяющей формой реализации принадлежащих ему функций и полномочий является не только и не столько деятельность по исполнению федеральных законов (это его конституционная, а не функциональная, обязанность, как и обязанность всех других органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления), а принадлежащая исключительно Президенту Российской Федерации инициативно-распорядительная государственная властная деятельность, подтверждающая положение Президента Российской Федерации в качестве Главы государства.
Подтверждение особенностей правового положения Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации получают свое нормативное правовое подтверждение в следующих формах:
в соответствии с пункта «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;
в соответствии с пункта «г» статьи 84 и пункта 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации Президенту Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок осуществления Президентом Российской Федерации права законодательной инициативы реализуется в соответствии с требованиями статьи Конституции Российской Федерации, а также которые установлены в «Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе», которое утверждено Указом Президента Российской Федерации от 7 ноября 2005 года;
в непосредственном руководстве работой Правительства Российской Федерации (п. «б» статьи 83 Конституции Российской Федерации); в то же время по Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он не несет прямой ответственности за политику и действия исполнительной власти. Президентская и исполнительная власти отделяются;
путем издания многочисленных указов как в порядке выполнения предписаний федеральных законов (назначение референдума, назначение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и др.), так и по собственной инициативе в порядке реализации принадлежащих ему полномочий (п.п. «а», «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации).
Положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей и в системе органов государственной власти обеспечивается наличием у него особых государственно-властных функций и обусловленных ими предметов ведения и полномочий, определяющих характер взаимодействия с другими органами государственной власти, а также направленность и содержание его инициативно-распорядительной деятельности..
II. Функции Президента Российской Федерации. Под функциями («функция» - от лат. «function» - «исполнение, совершение») понимается в данном случае такое внешнее проявление государственно-правовых свойств Президента Российской Федерации, которое отражает качественную его определенность, во-первых, как органа государственной власти и, во-вторых, обособленность той части общественных отношений (предметов ведения), в пределах которых он (Президент), осуществляя государственное властвование, взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти.
Государственно-властные полномочия Президента Российской Федерации направлены на реализацию установленных в статье 80 Конституции Российской Федерации следующих функций:
Первая из основных функций Президента Российской Федерации направлена на определение его роли в качестве гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. По своему характеру эта функция весьма многогранна, и ее содержание можно свести к следующим главным направлениям;
1) вся деятельность Президента должна строго соответствовать Конституции Российском Федерации и должна быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Устойчивость конституционного строя и реальность прав и свобод человека и гражданина в решающей степени зависят от баланса и гармонии деятельности главы государства с законодательной, исполнительной, судебной властями;
2) Президент Российской Федерации призван обеспечивать положение, при котором все органы государства выполняли бы свои конституционные обязанности и не выходили за пределы законом установленной для них компетенции;
3) являясь гарантом Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации обязан принимать меры к строгому соблюдению Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации в случае, когда нарушаются права и свободы тех или иных национальных, конфессиональных, социальных групп населения Российской Федерации;
4) функция гаранта Конституции Российской Федерации предполагает широкое право Президента Российской Федерации действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции Российской Федерации и федеральных законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией Российской Федерации жизненные ситуации.
5) как гарант прав и свобод граждан, Президент Российской Федерации обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью и т.д.
Вторая функция Президента Российской Федерации - охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Внешний аспект данной функции состоит в том, что только сам Президент Российской Федерации должен определить состояние нарушения или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять действия, предусмотренные Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении», в 352 п.2 статьи 3 которого установлено, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права «...агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН». В этом случае военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Российской Федерации, который незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Внутри страны деятельность Президента Российской Федерации направлена на преодоление возникающих противоречий во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации, на сохранение единого правового пространства, четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соблюдения ими федеральных законов. Для решения возникающих проблем Президент Российской Федерации вправе принимать соответствующие указы, а также использовать согласительные процедуры.
Третья конституционная функция Президента Российской Федерации предоставляет ему право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, оговаривая при этом, что эта функция осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Реализация данной функции находит свое проявление в ежегодных обращениях к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Федеральные органы государственной власти в соответствии с высказанными Президентом Российской Федерации пожеланиями принимают конкретные меры, определяют пути и средства для их проведения в жизнь. Тем самым характер данной функции ставит Президента Российской Федерации в некое исключительное положение по отношению ко всем другим федеральным органам государственной власти.
Представительская функция (это уже четвертая конституционная функция) Президента Российской Федерации осуществляется им единолично. В данном случае Президент Российской Федерации вправе направлять своих полномочных представителей в федеральные округа или в субъекты Российской Федерации, что и является его правом представительства внутри страны.
Выступая в сфере международных отношений, Президент Российской Федерации ведет переговоры с главами других государств; подписывает от имени Российской Федерации международные договоры; назначает послов и полномочных представителей в другие государства и международные организации. В соответствии с международным правом Президент Российской Федерации пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства.
Подтверждая особый статус Президента Российской Федерации как главы государства, следует также отметить, что, как и в других государствах, Президент Российской Федерации выступает как своеобразный символ государства. Он обладает неприкосновенностью. В статус Президента Российской Федерации входит его право на штандарт (специальный президентский флаг), оригинал которого находится в его служебном помещении, а дубликат поднимается над резиденцией Президента Российской Федерации как в столице Российской Федерации, так и над другими резиденциями Президента Российской Федерации во время его пребывания в них. Символом Президентской власти является также Знак Президента Российской Федерации.
3. Ответственность Президента Российской Федерации. Президент, в принципе, как мы уже отметили, не ответственен за свою деятельность, но его неответственность имеет границы. Конституции многих государств устанавливают ответственность президентов за строго определенные виды правонарушений.
В части 2 статьи 93 Конституции Российской Федерации предусмотрен единственный случай возможного принудительного отстранения Президента Российской Федерации от должности - отрешение от должности. Основаниями отрешения Президента Российской Федерации от должности являются обвинение Президента Российской Федерации в государственной измене или в совершении им тяжкого преступления, то есть в данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской ответственности Президента Российской Федерации. В соответствии со статьей 93 Конституции Российской Федерации конституционная санкция заключается лишь в смещении (отрешении) с должности, что влечет утрату иммунитета и открывает путь для дальнейшего судебного преследования в обычном порядке.
Начало процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности связано с выполнением двух условий.
Прежде всего, обвинение Государственной Думой Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении им иного тяжкого преступления должно быть подтверждено:
1) заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления;
2) заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Сама процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации определена статьей 93 Конституции Российской Федерации и детализируется в главе 22 (статьи 176-180) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который был принят 23 января 1998 г. с последующими изменения, а также соответствующими статьями Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Эта процедура состоит из двух стадий:
во-первых, Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов (то есть 300 депутатов) принимает решение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы (то есть не менее чем 150 депутатами), и должно быть вынесено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой большинством голосов (то есть 226 голосов);
во-вторых, решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности выносит уже другая палата, то есть Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации двумя третями голосов от общего числа членов палаты (то есть не менее чем 132 голосами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации считается отмененным.
Отрешение Президента от должности является основанием для прекращения им выполнения своих обязанностей в качестве Президента Российской Федерации. Бывший Президент Российской Федерации теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.
С момента прекращения полномочий Президента Российской Федерации по указанным основаниям и до избрания очередного главы государства соответствующие государственные функции исполняет Председатель Правительства Российской Федерации (ч. 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации). В этой же статье установлено, что исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации.
Выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
Таким образом, в наиболее общем виде, глава государства - это должностное лицо и в то же время орган государственной власти, занимающий верховное положение в системе органов государственной власти Российской Федерации, деятельность которого направлена на реализацию только ему присущих функций в особых формах властвования и обусловлена особой формой государственно-правовой ответственности.
Можно сказать и так, глава государства - это высший представитель государства внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, народа, государства.