5.1. Общие тенденции развития образовательных систем
Сравнительный анализ особенностей и тенденций развития образовательных систем различных стран позволяет выделить две основные модели, существенно отличающиеся подходами к реализации механизмов государственного регулирования в образовательной сфере [15].
Для обозначения рассматриваемых моделей введем условные названия: либеральная и квазиадминистративная.
Либеральная модель в большей степени характерна для стран с рыночной экономикой, приверженных демократическим ценностям, с устоявшимися традициями уважения автономии университетов и их академических свобод.
Модель квазиадминистративного типа характерна для стран, имевших в недавнем прошлом плановую экономику с жестким государственным регулированием и командно-административным управлением. К этим странам можно отнести Россию и некоторые другие страны, расположенные на территории, которая ныне получила название постсоветского пространства. Экономика большинства этих стран сегодня характеризуется как переходная или даже рыночная, хотя механизмы управления в образовательной сфере сохраняют все признаки моделей управления, сформировавшихся в условиях жесткого административнокомандного стиля управления плановой экономикой. Все более явно обнажающаяся неэффективность этих моделей в новых экономических условиях и позволяет характеризовать их как квазиадминистративные.
На рис. 2 представлена инвариантная схема основных структурных связей национальных систем классификации образовательных программ, как правило, тесно связанных с национальными и международной системами образовательной статистики; механизмами обеспечения сбалансированности рынка труда и образовательных услуг.
Рис. 2. Основные структурные связи национальных систем классификации образовательных программ
Кратко охарактеризуем принципиальные отличия либеральной и квазиадминистративной моделей. При этом оговоримся, что тип национальных образовательных систем конкретных стран, как правило, является смешанными. Поэтому образовательная система любой страны может характеризоваться лишь как преимущественно либеральная или преимущественно административная.
Либеральная модель
Главным достоянием либеральной модели являются подлинные академические свободы и автономия университетов. Университеты реализуют сложившиеся в каждом из них образовательные программы, удовлетворяющие лишь самым общим требованиям государственной регламентации, позволяющим отнести эти программы к университетскому типу. Полная характеристика образовательных программ университета, включая информацию о кадровом и материально-техническом обеспечении, о научных исследованиях и других самых разнообразных аспектах университетской жизни, ежегодно публикуется университетом в объемных справочниках и в сети Интернет (условно назовем этот документ «Книга фактов»). Книга фактов связывает университет с потребителями его услуг: работодателями, гражданами, государством, международным научнообразовательным сообществом (связь «1» здесь и далее на рис. 2). На реализацию связи «1» работают и другие механизмы: маркетинговая служба университета, выполнение совместных с региональным бизнесом научных и коммерческих проектов, участие ученых и преподавателей университета в профессиональных сообществах и ассоциациях, национальных и международных научных и инновационных программах. Реакция партнеров университета на качество оказываемых им услуг по всем перечисленным каналам (рынок труда, конкретные работодатели, исследовательские программы, программы инновационного развития экономики и др.) является необходимой составляющей механизма непрерывного обновления и развития образовательных и научных программ университета. Эти же каналы являются определяющими и для формирования сбалансированных со спросом государственной и региональных составляющих распределения объемных показателей подготовки специалистов по всем образовательным программам университета (связь «2»).
В реализации связи «2» в либеральной модели, как правило, важная роль отводится и государству, ведущему через специализированные структуры органов государственного управления и статистики мониторинг системы образования и сферы трудовых отношений. При необходимости государство, доля которого в финансировании высшего образования практически во всех демократических странах превалирует над составляющей финансирования из частных источников, может влиять на структуру подготовки специалистов, выделяя университетам дополнительные гранты и финансирование из целевых программ. Но используемые при этом государственные механизмы корректировки профессионально- квалификаци-онной структуры подготовки кадров в университетском секторе высшего образования не ограничивают университетских свобод и прав граждан на доступ к высшему образованию любой профессиональной направленности. В либеральной модели государственное финансирование высшего образования преимущественно подчинено решению высоких социально-значимых задач: повышению качества национального человеческого капитала, удовлетворению потребностей граждан в повышении образовательного уровня и овладении избранными профессиями, обеспечению равных прав доступа к высшему образованию, в том числе и путем предоставления всем нуждающимся государственной финансовой поддержки в форме субсидий и гарантированных государством образовательных кредитов, привязанных к будущим доходам выпускников.
Государственная составляющая финансирования университетов в либеральной модели, как правило, привязывается к сложившейся квоте численности студентов университета в суммарном объеме национального студенческого контингента, усредненного по стране показателя стоимости подготовки в расчете на одного студента, установленной государством доли своего участия в совместном с другими заинтересованными субъектами (работодателями, гражданами) финансировании высшего образования.
Государственное финансирование высшего образования в либеральной модели не привязывается к структуре и содержанию образовательных программ, что является важнейшим условием обеспечения автономии университетов и университетских академических свобод. Еще раз подчеркнем, что в либеральной модели университеты могут самостоятельно изменять действующие и открывать любые новые образовательные программы, не получая на это разрешения ни у органов управления образованием, ни где бы то ещё не было. При этом качество образовательных программ в либеральной модели гарантируется независимыми от государства институтами аккредитации образовательных программ. Университеты, проявляя заботу о повышении статуса своих образовательных программ, аккредитуют их в авторитетных независимых аккредитационных организациях: профессиональных национальных ассоциациях, международных аккредитационных агентствах и т.п.
Система классификации образовательных программ в либеральной модели является элементом национальной образовательной статистики, разрабатывается национальными органами статистического учета и для удобства международных сравнений строится как сопоставимая с Международной стандартной классификацией образования (МСКО-97) - связь 5. Национальная система определяет правила классификации образовательных программ и включает подсистемы вертикальной и горизонтальной классификации. Вертикальная подсистема классифицирует образовательные программы по уровням и ступеням образования, горизонтальная - по расширенным группам (аналоги укрупненных групп в российской классификации) и образовательным полям (аналоги направлений подготовки в российском варианте). Образовательные поля могут иметь дальнейшую детализацию по подполям (аналоги российских вариантов уточнения профиля образовательной программы - специальности по образованию и специализации).
Для целей образовательной статистики обычно достаточно двухуровневой классификации с присвоением образовательной программе кода, соответствующего образовательного поля, включающего и код расширенной группы. Третий уровень, представленный списками относящихся к образовательным полям подполей, может не кодироваться и вводится для повышения точности классификации в целях исключения ошибок при отнесении образовательной программы к тому или иному образовательному полю.
Количество расширенных групп, полей и подполей определяется из соображений удобства классификации и обеспечения оптимального уровня полноты и детализации данных образовательной статистики для решения задач мониторинга и управления и совершенно не ограничивает количество классифицируемых объектов - образовательных программ. Вопрос о том, сколько образовательных программ высшего образования реализуется в университетах той или иной страны с либеральной моделью образования, как правило , не имеет точного ответа. Можно говорить лишь о порядке этого значения. Для развитых стран (США, Канада) это более 10000 образовательных программ, для развивающихся стран - сотни, для стран третьего мира это может быть и десяток первых образовательных программ, открытых в первом и пока единственном национальном университете.
Процесс формирования национальной образовательной статистики в странах с либеральной моделью образования можно упрощенно представить в виде следующей схемы. Вуз самостоятельно открывает образовательные программы и присваивает каждой из них код в соответствии с правилами национальной системы классификации (связь 4). Объемные показатели подготовки (прием, выпуск, контингенты), дифференцированные по кодам образовательных программ в установленные сроки в стандартной форме представляются университетами в национальные органы образовательной статистики (связи 3 и 6). Обобщенные по всем университетам данные публикуются по группировкам национальной системы классификации образовательных программ.
В либеральной модели объемные показатели подготовки рабочих и специалистов в целом по стране не планируются. Они складываются из объемных показателей выпусков отдельных образовательных учреждений всех уровней и организационных форм, создаваемых государством, предприятиями и организациями, различными фондами и общественными объединениями. Это позволяет системе образования гибко реагировать на изменения спроса на специалистов на рынке труда с учетом региональных и других особенностей, постоянно совершенствовать структуру и содержание образовательных программ в соответствии со спросом на них. При этом интересы всех, кто заинтересован в результатах образовательного процесса, как правило, обеспечиваются их участием в финансировании образовательных учреждений.
Важнейшими функциями государства и региональных органов управления в либеральной модели являются, как уже указывалось, мониторинг системы образования и рынков труда, расчет по его результатам индикаторов развития образования, экономики и социальной сферы, планирование корректирующих воздействий на систему образования для реализации национальных стратегических приоритетов и региональных программ развития.
Данные национальной образовательной статистики представляются в специализированные международные организации преобразованными в соответствии с классификационными признаками международной стандартной классификации МСКО-97 (связи 8, 9). Преобразование данных из национальной системы классификации в международную выполняется с использованием переходных ключей (связь 5). На сегодняшний день очень ограниченное число стран могут обходиться без переходных ключей. Без них обходится Швеция, являющаяся примером страны, национальная система классификации образовательных программ которой сформирована в соответствии с международной.
Отметим также, что успешность преобразования данных для представления в международные органы статистического наблюдения в существенной мере определяется и степенью сопоставимости национальной и международных систем статистических показателей в сфере образования. Забегая вперед, отметим, что действующая в России система статистических показателей, унаследованная от командноадминистративной системы прошлого, серьезно расходится с международными требованиями. Поэтому полнота и корректность данных о российском образовании в международных статистических ежегодниках (OECD и др.) на протяжении многих последних лет оставалась неудовлетворительной.
Завершая рассмотрение либеральной модели, сформулируем характеризующие её положения, важные в контексте выработки концептуальных основ дальнейшей модернизации российского образования:
- количество открываемых университетами образовательных программ ничем не ограничивается и определяется лишь потребностями региональных экономик, граждан и государства. Эти же факторы определяют объемные показатели и профессионально-квалификационную структуру подготовки специалистов в региональных университетах;
- государство не планирует объемные суммарные и структурные показатели подготовки специалистов и уж тем более не распределяет их между университетами;
- государство не аккредитует образовательные программы университетов и не регламентирует их содержание;
- государственное финансирование университетов не зависит ни от параметров классификационной системы, ни от количества реализуемых университетами образовательных программ.
Квазиадминистративная модель
Описанная выше либеральная модель представляет собой некий обобщенный идеал, к которому близки модели образования большинства развитых демократических стран и к которому хотелось бы стремиться. Варианты реализации квазиадминистративной модели в образовании стран на постсоветском пространстве являются результатом их независимых поисков путей улучшения и преобразования существующей системы и в деталях заметно отличаются друг от друга. Поэтому, не пытаясь осветить разнообразие сложившихся на постсоветском пространстве моделей образовательных систем, ограничимся лишь анализом особенностей российской квазиадминистративной модели, с учетом актуальных задач её дальнейшей модернизации.
Схема на рис. 2, как указывалось, является инвариантной по отношению к типу рассматриваемых моделей. Справедлива она и по отношению к сложившейся в России квазиадминистративной модели, что позволяет при её описании рассмотреть лишь сущностные особенности в реализации отдельных блоков и связей между ними.
Главные отличия российской модели от либеральной сводятся к следующим.
Профессионально-квалификационная структура подготовки специалистов в учебных заведениях профессионального образования определяется утверждаемыми государственным органом управления образованием перечнями направлений подготовки, специальностей и профессий. По всем входящим в перечни направлениям подготовки, специальностям и профессиям разрабатываются утверждаемые органом управления образованием государственные образовательные стандарты (ГОС), регламентирующие требования к содержанию и условиям реализации образовательных программ всех уровней профессионального образования.
Вузы, независимо от форм собственности, могут открывать подготовку специалистов и выдавать диплом государственного образца только по тем направлениям и специальностям, которые входят в утвержденный федеральным органом управления образованием Перечень направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования. Для реализации образовательной программы вузу необходимо получить лицензию в органах управления образованием, а для получения права на выдачу выпускникам дипломов государственного образца, образовательную программу необходимо аккредитовать в органах государственной аккредитации (связь 11).
Одним из узких мест российской квазиадминистративной модели в новых экономических условиях оказались механизмы реализации связей «1» и «2», обеспечивающие сбалансированность рынков труда и услуг системы высшего образования.
Связи «1» и «10 + 11» должны реализовывать механизмы постоянного обновления действующих и введения новых образовательных программ под влиянием факторов инновационного развития экономики и научных исследований. Вузы, имея право на частичное обновление реализуемых образовательных программ за счет предусмотренной структурой ГОС региональной (вузовской) компоненты, на практике после утверждения первого варианта своей рабочей образовательной программы в дальнейшем редко используют эту возможность в силу слабости связи«1», отсутствия у вузов экономических и других стимулов. В результате обновление действующих вузовских образовательных программ, как правило, выполняется синхронно с пересмотром действующих образовательных стандартов (связь 10 + 11), что по закону РФ «Об образовании» может происходить не реже, чем один раз в десять лет.
С инициативой открытия новых направлений подготовки и специальностей вузы постоянно обращаются в органы управления образованием. Но в целом позиция министерства во все времена определялась стремлением противостоять этим попыткам и сдерживать их. С одной стороны, это объясняется тем, что многие из предложений вузов инициировались конъюнктурными соображениями различного свойства, с другой - стремлением противостоять тенденции постоянного расширения Перечня, так как введение каждой новой строки в нем, требует выделения дополнительного финансирования на материальнотехническое, кадровое и информационно-методическое обеспечение введения новой образовательной программы в государственных вузах. Отметим, что в связи с начавшейся подготовкой к введению нового Перечня и установлением ограничения на срок (до 2007 г.) действия перечня, введенного в 2005 г., процесс открытия новых направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования для вузов еще более усложнился.
Таким образом, действующие в рамках российской модели механизмы реализации связей «10 + 11» способствуют консервации содержания образования, которое в этих условиях не только не может быть опережающим, но чаще направлено в прошлое.
Столь же неэффективными в новых экономических условиях оказались и характерные для российской квазиадминистративной модели механизмы реализации связей «12 + 13», обеспечивающие формирование объемных показателей государственного задания на подготовку специалистов. Сохраняющаяся практика планирования на федеральном уровне объемных показателей подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием за счет федерального бюджета в федеральном и региональном разрезах с последующим доведением контрольных цифр приема по направлениям подготовки и специальностям до каждого вуза, несомненно, является архаичной, неспособной учесть и адекватно обеспечить региональные потребности рынка труда в специалистах.
В корректировку покрытия этой потребности по некоторым образовательным областям уже сейчас заметный вклад вносится рыночным сектором высшего образования, осуществляющим подготовку специалистов в государственных и негосударственных вузах на контрактной основе за счет средств граждан и работодателей. Профессионально-квалификационная структура и объемы контрактной подготовки в значительно меньшей степени подвержены влиянию государственного регулирования и в значительной степени определяются рыночными факторами, предпочтениями граждан и работодателей, стремлением вузов обеспечить максимальную экономическую эффективность своих внебюджетных образовательных программ.
Система финансирования государственных вузов в целом сохраняет сложившиеся с советских времен порядок и принципы распределения между вузами выделяемого из бюджета явно недостаточного финансирования. Объемы выделяемых вузам средств планируются от достигнутого уровня с ежегодным в последние годы увеличением, сопоставимым с потерями от инфляции. В среднем уровень финансирования одного студенческого места в государственных вузах в настоящее время оценивается как составляющий 35-40% от требуемого. Заявленные в программе модернизации образования механизмы привлечения средств граждан и работодателей для совместного с государством софинансиро- вания образования не удается сформировать. Предложения о проработке для российских условий хорошо апробированных за рубежом схем финансовой поддержки студентов через государственные образовательные кредиты тормозятся ссылками на недостаточность у государства средств даже для их экспериментальной апробации.
В то время, как предлагаются и отвергаются различные схемы образовательного кредитования, в российской квазиадминистративной модели основными кредиторами системы подготовки специалистов по важнейшим для государства направлениям остаются преподаватели государственных классических, технических, педагогических и других университетов и академий, работающие в вузах за 20-30 % от уровня заработной платы, которая должна быть обозначена как минимальнодопустимая для лиц, имеющих докторские степени и профессорские звания.
Как противоречащие концепции либерализации российского образования необходимо квалифицировать проанонсированное намерение в рамках реализуемых реформ снизить бюджетную нагрузку на государство за счет перехода к финансированию реализуемых вузами образовательных программ лишь в части федеральной компоненты государственных образовательных стандартов. Как известно, чем меньшую долю составляет федеральная компонента, тем в большей степени образовательная программа может варьироваться и адаптироваться к особенностям региональных экономик, личностному выбору студентов. Налицо явное противоречие: реализация принципа индивидуализации обучения и повышения уровня адаптивности образовательных программ будет тормозиться стремлением разработчиков нового поколения ГОС за счет увеличения федеральной компоненты сохранить в сколь возможно большем объеме государственную составляющую финансирования вузов.
Архаичной и несовершенной является и действующая российская система классификации образовательных программ. Система общероссийских классификаторов в области профессионального образования включает три разрозненных классификатора: Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общероссийский классификатор специальностей высшей научной классификации (ОКСНВК) и Общероссийский классификатор начального профессионального образования (ОКНПО).
Наличие в России трех дифференцированных по уровням профессионального образования классификаторов обусловлено историческими традициями. В СССР управление профессиональным образованием велось тремя независимыми ведомствами, каждое из которых самостоятельно разрабатывало для своего уровня профессионального образования соответствующий общесоюзный классификатор. Сложившиеся принципы классификации оказались весьма устойчивыми и были сохранены при выполненной в середине 90-х годов переработке общесоюзных классификаторов в общероссийские. При этом в основе горизонтальной классификации профессиональных образовательных программ были сохранены традиционные системно-различные принципы. Вследствие этого образовательные программы высшего и среднего профессионального образования в действующей системе классифицируются по группам направлений подготовки и специальностей, начального профессионального образования - по группам рабочих профессий, послевузовского образования - по отраслям наук. Это существенно осложняет решение задач статистического учета в образовании, мониторинга и оптимизации структурных соотношений подготовки кадров по уровням профессионального образования. Положение усугубляется и тем, что в течение последних 10 лет ведение ОКНПО и ОКСНВК (с момента их введения Госстандартом России) не осуществлялось, что привело к их полному рассогласованию с реальной структурой подготовки специалистов в начальном профессиональном образовании и в системе подготовки и аттестации кадров высшей научной квалификации.
Важнейшей особенностью национальных систем классификации образовательных программ квазиадминистративной модели является и то, что система классификации совмещена с перечнями образовательных программ. Поэтому любые изменения в профессиональноквалификационной структуре подготовки кадров, связанные с введением новых образовательных программ в любом образовательном учреждении профессионального образования, требуют внесения изменений в соответствующие общероссийские классификаторы. Поэтому система ведения общероссийских классификаторов в области образования, непрерывной их актуализации и доведения актуальных версий до пользователей является громоздкой и неэффективной.
Последнее десятилетие было трудным и для российской системы национальной образовательной статистики. До 1996 г. Госкомстат России имел в своей структуре отдел, занимающийся статистикой образования. Этот отдел ежегодно готовил и выпускал специализированный справочник «Образование в России». С 1996 г. выпуск отдельного справочника был прекращен. Функции отдела был вынужден выполнять единственный сотрудник сводного отдела статистики социальной сферы. И это в стране, система образования которой, является одной из крупнейших в мире. Для сравнения отметим, что годовой бюджет Национального института образовательной статистики Канады превышает 70 млн. долларов, такой небольшой страны, как Нидерланды - 3 млн. евро.
Как уже указывалось, используемая в России система статистических показателей не соответствует международным требованиям и практически не отличается от той, которая обслуживала плановую экономику командно-административной системы советского государства. Поэтому публикуемые до настоящего времени Росстатом данные о статистике образования сохраняют ориентацию на прошлые задачи обеспечения сбалансированности отраслевой структуры подготовки кадров и недостаточно ориентированы на решение новых задач, связанных с демократизацией общества, рыночным статусом экономики и модернизацией образования, конечной целью которой должно стать преодоление пережитков командно-административного стиля управления образованием и ориентация на либеральный тип образовательной системы, характерный сегодня для большинства развитых демократических стран.
Преодоление подобных пережитков в российском высшем образовании и выработка альтернативных моделей реализации различных аспектов деятельности российских университетов и системы высшего образования в целом должно стать одним из важнейших приоритетов дальнейшей модернизации российского образования и поэтапного взвешенного приведения его в соответствие новым экономическим и социокультурным условиям.
Таким образом, путь модернизации российского образования видится как путь от модели образовательной системы административного типа к либеральной модели.
При этом, однако, необходимо учитывать и противоположную тенденцию, все более явно проявляющуюся в условиях нарастающей глобализации и интернациональной гармонизации образовательных систем. Эта тенденция выражается в стремлении стран с либеральными системами образования ограничить и упорядочить на национальном уровне сложившееся в условиях отсутствия жесткого централизованного управления разнообразие типов профессиональных образовательных программ, квалификаций и выдаваемых по результатам обучения сертификатов. Важнейшим рубежом на пути упорядочения национальных систем образования явится намеченное на 2006 г. завершение разработки и принятие единой Европейской системы квалификаций (ЕСК).