Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации

(актуализация европейского опыта для России)

И.А. Мальковская, Российский университет дружбы народов

О том, что такое государство и в чем состоит цель этого важнейшего феномена социального устроения человека, написано много. Но, вступив в ХХI век, можно констатировать парадоксальное: не написано практически ничего. Образ социального мира, олицетворением которого выступало национальное государство, по мнению ряда исследователей, стремительно изменяется. Государство тАЬисчезаеттАЭ на наших глазах: видоизменяются его функции и прерогативы, преобразуется власть и изменяется ее природа, формируется сетевое политическое пространство и т.д. Процесс трансформации государства протекает на фоне новых явлений современности, находящихся порой в глубоком противоречии друг с другом: глобализации и устойчивого развития; нового мирового порядка и строительства объединенной Европы; формирования многополярного мира и прогнозов относительно будущего столкновения цивилизаций. Исторические вызовы современности требуют изменения всей архитектоники социальных процессов. Как реагирует на эти вызовы государство? Является ли оно активным субъектом происходящего, вписывается ли в современность или же его историческая миссия постепенно утрачивается, а на авансцену выходят новые экономические и политические акторы? Проблемы трансформации государства связаны с эволюцией и самого процесса управления социально-политическими процессами. Каковы модели публичного администрирования? Почему столь актуальны реформы публичного администрирования, начавшиеся в Европе с 80-х гг. ХХ века? На эти вопросы автор стремится дать ответ в предлагаемой читателю статье.

* * *

В настоящее время административные реформы затрагивают самые разные сферы и уровни государства и общества. Национальные программы в области образования, здравоохранения, науки осуществляются на фоне выстраивания властной вертикали, укрепления основ федерализма, преобразований на муниципальных уровнях власти. Не все происходящие процессы в должной [c. 27] мере осознаются и теоретически концептуализируются. Но очевидно, что для реализации многочисленных социальных и государственных программ обществу необходимы высококлассные специалисты, которые и будут их реализовывать, соотнося объективные требования жизни с объективно достигнутым уровнем науки управления, а также тАЬроссийской спецификойтАЭ, без учета которой самые современные инновации оказываются неэффективными.

тАЬНехватки бюрократиитАЭ наше общество никогда не ощущало, скорее в последнее время речь шла о тАЬпереизбытке бюрократиитАЭ. Но, представляется, что настало время поставить вопрос о качестве бюрократии. С какими тАЬквалификационными критериямитАЭ должно и может быть сопоставлено это качество и из каких объективных проблем возникает насущная потребность в новом уровне управления происходящими в стране процессами в целом?

Для постановки вопроса о формировании нового качества бюрократии есть вполне весомые основания, вытекающие из объективных проблем общественного развития многих стран, в том числе и России. Феномен глобализации, который многие исследователи рассматривают как процесс трансформации обществ и мира в целом в качественно новое состояние, бросил многочисленные вызовы человечеству, основополагающими из которых, по нашему мнению, являются два: принципиально новая структура, лежащая в основе информационно-коммуникативных технологий, и стремительно приближающаяся исчерпанность природно-экологического демпфера.

Формирование новой международной системы и определение правил нового мирового порядка (которые в широком смысле можно понимать как правила согласованного взаимодействия людей в условиях глобализации) становится все более насущной и неотложной задачей. Совместные коллективные решения, необходимые человеческому сообществу, должны приниматься по все более широкому спектру вопросов. Рост межправительственных, внеправительственных и тАЬнадправительственныхтАЭ структур, многочисленных тАЬтеневыхтАЭ консенсусов, общемировых форумов, саммитов, конгрессов свидетельствует о том, что в наши дни активно формируется тАЬвселенскийтАЭ взгляд на мир, тАЬпривязанныйтАЭ, однако, к стратегическим национальным интересам и глобальной политической игре. На фоне острейшей идеологической и информационной борьбы за тАЬновый миртАЭ нельзя не видеть реально происходящих процессов социальных трансформаций, требующих критической рефлексии и управления на самых разных уровнях организации общественных структур тАУ глобальных, региональных, национальных, муниципальных в силу следующих объективных причин:

тАУ под влиянием информационных технологий объективно изменяется природа государства тАУ важнейшего социально-политического института современности; происходит перераспределение функций государства на наднациональный и субнациональный уровни; активно идет поиск новой модели государственного устройства (тАЬрегулирующего государстватАЭ, тАЬрецептивного государстватАЭ как антитезы тАЬбюрократическомутАЭ, тАЬиерархическомутАЭ государству); вопросы государственного суверенитета попадают в ранг наиболее злободневных правовых и политических проблем; проблема государственного суверенитета рассматривается в контексте концепции тАЬимперского суверенитетатАЭ, а также многоуровневых моделей управления, где роль тАЬцентратАЭ принадлежит зачастую разным структурам;

тАУ становится все более многоплановым мировой политический процесс; формируется глобальная (транснациональная) политическая система, включающая [c. 28] общемировые институты и движения, межправительственные и неправительственные организации; возрастает роль организаций-посредников, активно видоизменяется роль и назначение ООН;

тАУ интенсивно преобразовывается институциональная среда бизнеса, политики, человеческой жизнедеятельности; активно формируются новые ниши экономической, политической, религиозной, социальной и личностной идентичности; изменяется жизненный стиль, идут процессы тАЬизготовления публичной сферытАЭ, формируются новые интернет-общности людей;

тАУ идет активный поиск новых моделей демократии, связанных с прямым демократическим участием граждан в ответ на тАЬперенапряжение рынкатАЭ, усиливающиеся тенденции к социальному неравенству и прямому дерегулированию экономики;

тАУ усиливаются амбивалентные процессы: социальной фрагментации и централизации, автономизации и интеграции; в бизнесе эта тенденция сформулирована в тАЬпарадоксе НейсбитатАЭ: чем выше уровень глобальной экономики, тем сильнее должны быть ее мельчайшие участники; в области государственного управления аналогичная тенденция проявляется в усиливающейся дисперсии властной вертикали и передаче ряда функций местным (муниципальным) и региональным органам;

тАУ возрастает роль информационной сферы, как неотъемлемого параметра глобализации; усиливается потребность в росте знаний, образования, интеллектуального капитала, но в то же время тАЬэксформациятАЭ, или тАЬизбыточная информациятАЭ (см.: [3, c. 566]), чревата возникновением новых форм тАЬсимволического насилиятАЭ, манипуляции и программирования сознания человека; информационно-технологический уровень развития стремительно опережает ценностно-нормативную регуляцию поведения;

тАУ происходят фундаментальные изменения в культурно-ценностных ориентациях человека; семейных отношениях, межгенерационных связях; возникают новые формы а-социального существования в виртуальной среде; перемещаясь в виртуальную среду, человек все более отрывается от естественной среды своего обитания; между тем воздействия человека на природу становятся все более угрожающими, чреватыми непредсказуемыми экологическими последствиями;

тАУ по всем параметрам социальной жизни возрастает степень непредсказуемости и риска, требующая оптимальных мер контроля и реагирования со стороны общественности, власти, экспертов, средств массовой коммуникации; проблемы управления рисками относятся к числу наиболее злободневных; угрозу социальной безопасности, человеческой жизни представляет не только мировой терроризм, разжигающий очаги войны и социального кризиса в самых отдаленных уголках нашей планеты, но и неизвестные прежде эпидемии, экологические кризисы, локальные войны, деградирующая бедность, психические заболевания и страхи;

тАУ формируются потребности в новых моделях, принципах управления: децентрализованных, полицентричных, мобильных, инновационных, сочетающих принципы государственного и рыночного регулирования, индивидуальной свободы и новых форм коллективной и личной ответственности.

Отношение к феномену глобализации в контексте настоящего и будущего достаточно противоречиво. С глобализацией связывают не только положительный импульс интеграционных процессов, например, в информационной сфере, но и [c. 29] потенциальное усиление и даже угрозу со стороны властных доминант, принципиально иных по своей природе и происхождению.

Таким образом, глобализация востребует новое качество управления практически по всем параметрам: экономическим, политическим, информационным, экологическим, культурным и духовным; глобализация, в то же самое время, обусловливает новое видение мира в контексте глобальных стратегий и перемен.

Поскольку государство является одним из определяющих субъектов социально-политических и экономических преобразований, вызовы глобализации адресованы в первую очередь государству. Дискуссии по поводу дальнейшей судьбы национального государства становятся все более острыми. Позиции политиков, футурологов, бизнесменов, ученых относительно судьбы государства на разных флангах политического спектра сегодня диаметрально противоположны: одни авторы считают, что государство в условиях глобализации должно тАЬсдаватьтАЭ часть своего суверенитета и принимать возрастающие экономические и культурные взаимовлияния (см.: [22, p. 28]); другие полагают, что государственная власть должна быть подчинена интересам международного бизнеса, тАЬсуверенитет потребителятАЭ важнее тАЬсуверенитета государстватАЭ (см.: [16, p. 11]); для третьих тАУ тАЬгосударственный миртАЭ должен обеспечивать собственную автономию перед лицом других сил тАЬмультицентричного миратАЭ, представляющего интересы транснациональных корпораций, рынков, неправительственных организаций, интернациональных групптАЭ (см.: [6, c. 6]). Несмотря на то что экономическая, социальная, финансовая и даже национальная политика государства стали объективно более уязвимы перед лицом многочисленных международных и политических сил, государство продолжает решать проблемы своей безопасности, развития и качества жизни своих граждан.

Таким образом, позиция по отношению к роли и предназначению государства является принципиальной при постановке проблемы качества бюрократии: какой тАЬсуверенитеттАЭ обслуживает бюрократия: государственный, тАЬимперскийтАЭ или тАЬпотребительскийтАЭ? Какова миссия государства и его стратегические ориентиры? Миссия государства на ближайшие десятилетия определяет стратегию подготовки специалистов для публичного администрирования в самом широком диапазоне тАУ от муниципального до международного уровня. Так, специальность тАЬМастер публичного администрированиятАЭ (МПА) может быть дифференцирована на следующие подуровни:

тАУ тАЬМастер муниципального администрированиятАЭ (ММА);

тАУ тАЬМастер регионального администрированиятАЭ (МРА);

тАУ тАЬМастер государственного администрированиятАЭ (МГА);

тАУ тАЬМастер международного администрированиятАЭ (ММА).

Вызовы, брошенные национальному государству, порождают многообразные ответы. Американский ответ на вызов формулируется в концепции тАЬимперского суверенитетатАЭ, тАЬвсемирного демократического строительстватАЭ, тАЬкрепкого орешкатАЭ (см.: [9]), способного противостоять культурной диффузии тАЬснизутАЭ и космополитизму тАЬсверхутАЭ. Европейский ответ на вызов находит свое выражение в строительстве объединенной тАЬтерритории ЕвропытАЭ, тАЬсообщества сообществтАЭ, в котором государства делегируют свои полномочия в Совет Европы и другие наднациональные структуры, роль которых в объединенной Европе стремительно возрастает. Концептуальные принципы европейского строительства тАЬобъединенной ЕвропытАЭ, основанные на концепции автономии, субсидиарности, интегрированного [c. 30] экономического пространства, предполагают постепенное изменение природы национальных государств, возраст которых в Европе насчитывает более четырех столетий, и их постепенное преобразование в некое тАЬнаднациональное государствотАЭ тАУ своеобразные тАЬСоединенные Штаты ЕвропытАЭ на основе выстраивания сложной и многоуровневой архитектоники управления от субнационального (местного) до наднационального уровня (подробнее см.: [6]). В современном глобальном мире практически не осталось государств, продолжающих существовать по своему тАЬавтономномутАЭ, в том числе и тАЬсуверенномутАЭ тАУ не связанному с общемировыми тенденциями тАУ сценарию. При этом одни государства, такие как, например, Китай, как и прежде, ищут опору на собственные силы, не забывая о нужных союзниках и преимуществах всемирной торговли, другие, подобно Бразилии, развивают региональные экономические союзы (как тАЬМЕРКОСУЛтАЭ), претендуют на новое понимание глобализма тАУ альтерглобализм тАУ и роли своей страны в новом интегрированном сообществе. Самая большая демократическая держава мира тАУ Индия наращивает информационный потенциал, реализуя в невиданных масштабах новые формы тАЬэкономики знанийтАЭ.

Россия, как представляется, только в последнее время начинает обретать самоосознание себя в новой системе координат. Поиск новых партнеров и опора на собственные ресурсы становится постепенно нашим объективным, но еще не до конца осознанным выбором. В этих условиях публичное администрирование становится чрезвычайно ответственной функцией управления. Современному управленцу необходим опыт стран, которые активно идут по пути трансформации своих государств в новые государственные тАЬпост-структурытАЭ. Но российскому управленцу должно быть очевидно и другое: наличие и учет национальной специфики на фоне глобальных тенденций. Очевидно, что территория России и становящаяся тАЬтерритория ЕвропытАЭ тАУ сущности разного уровня. В тАЬЕвропе территорийтАЭ еще с тАЬосевого временитАЭ тАУ VтАУVI вв. до н.э. (см.: [10, c. 32]) утвердился принцип личной свободы и рационального познания действительности, сформировалась в период античной культуры концепция моральной автономии личности, а позднее тАУ правового государства.

Отечественная культурно-политическая традиция всегда имела свой опыт поиска социального обустройства и трансформаций политических институтов, а также свою тысячелетнюю историю государства Российского. Имела она и свое население, требующее от власти не только социальных инноваций, но, прежде всего, социальной ответственности как за тАЬналичные государственные ресурсытАЭ, прежде всего, землю и недра, так и за цели стратегического развития, подчиненные интересам и безопасности народа. Глобализация, унифицировав мир, поставила перед разнообразными обществами схожие задачи. Поэтому вопрос о соотношении национального и глобального стал в наше время кардинальной проблемой управления, требующей многоуровневого подхода в рамках многоуровневых и многоаспектных стратегий развития общества и государства.

Таким образом, можно констатировать, что после длительной тАЬперестройкитАЭ и тАЬпереходного периодатАЭ Россия все более осознает свои приоритеты и перспективы развития в условиях глобализации в духе демократических преобразований, но одновременно в интересах собственного общества и каждого конкретного человека с учетом своей исторической специфики и тысячелетнего опыта строительства Российского государства.

Совершенствование публичного администрирования, являющегося прерогативой государства, призвано служить в конечном счете социальному благополучию [c. 31] общества. Социальное государство (а Российская Федерация, согласно Конституции, как раз и является социальным государством) призвано совершенствовать все аспекты управленческой деятельности, стимулировать инициативу и осуществлять контроль с целью реализации своего предназначения в осуществлении поставленных задач. Очевидно, что за почти два десятилетия постсоветских реформ социальное государство ушло достаточно далеко от своего тАЬсоциального обликатАЭ. Цель выдвинутых национальных проектов в этом смысле двоякая: вернуть государству лицо тАЬсоциального государстватАЭ и дать достойный ответ на вызовы глобализации в самых важных и одновременно самых уязвимых сферах развития: в сфере образования и науки (качество знаний), в сфере здравоохранения (качество жизни населения), в социальной сфере (качество гражданского общества).

Однако в процессе реализации социальных программ, инициированных высшей администрацией страны, обнаружилось, что процесс реализации национальных проектов может быть затруднен сложившейся структурой связей и отношений, основанных на мздоимстве, коррупции, личных связях и протекциях практически на всех уровнях власти. Действительно, разрыв между вызовами, инициированными глобализацией и сложившейся структурой управления обществом, сегодня огромен. Административный потенциал нового креативного и инновационного управления только начинает формироваться, причем программы подготовки такого персонала являются объектом жесткой административно-научной полемики, лоббирования и тАЬпродавливаниятАЭ. Между тем существуют объективные процессы (в том числе и в подготовке новых специалистов в области публичного администрирования), которые рано или поздно, с большим или меньшим трудом тАЬпрорубаюттАЭ себе дорогу. Поэтому тАЬделовой консенсустАЭ в рамках переговорного процесса между тАЬобразовательными корпоративными субъектамитАЭ, осуществляющими подготовку кадров в области публичного администрирования на разных уровнях, в разных формах и разными способами сегодня объективно необходим. У каждого тАЬобразовательного корпоративного субъектатАЭ остается при этом своя тАЬнишатАЭ подготовки и переподготовки специалистов в области публичного администрирования с учетом тех тенденций и полемик вокруг них, которые происходят сегодня в мире. Какие же направления и ориентации развития публичного администрирования объективно существуют и какой опыт администрирования может быть приемлем для России, имея в виду длительный период тАЬсосуществованиятАЭ различных подходов?

Наука публичного управления (администрирования) * , охватывающая множество секторов и институтов современного общества, находится в призме как минимум трех глобальных подходов, оценивающих перспективы развития публичного администрирования:

тАУ рыночно-либерального, сформулированного в концептуальных моделях нового менеджмента, обновленного управления и опирающегося на рыночную [c. 32] модель, тАЬбезразличную к политикетАЭ, в которой гражданин предстает в образе потребителя или клиента;

тАУ либерально-коммунитарианистского, развиваемого в концепции тАЬполитических сетейтАЭ и опирающегося на развитие структурных взаимоотношений (договорных) между политическими институтами государства и общества, а также признающими равенство граждан, как и других субъектов сети;

тАУ демократического гражданства, опирающегося на особое тАЬрецептивноетАЭ (или тАЬвосприимчивоетАЭ) администрирование, которое призвано служить гражданину, а не клиенту или потребителю (к последнему направлению относятся концепции тАЬучаствующего менеджментатАЭ, тАЬрецептивного администрированиятАЭ).

На Западе исторически первым развивается либерально-рыночный подход к публичному администрированию (80тАУ90-е гг. ХХ в.), в 90-е гг. ХХ в. заявляет о себе теория политических сетей, а в начале ХХI в. формулируется концепция тАЬрецептивного администрированиятАЭ. Все эти концепции тАЬработаюттАЭ и конкурируют друг с другом не только в теоретическом плане, но и в практическом применении в той или иной области и в той или иной стране.

Очевидно, что каждый подход обозначает не только теоретические позиции, но и предопределяет определенные квалификационные параметры к специализации тАЬМастер публичного администрированиятАЭ. В рамках каждого подхода особым образом формируется и сфера междисциплинарного сотрудничества, обозначенная своеобразными тАЬтриадамитАЭ, например:

тАЬновая экономика тАУ новый менеджмент тАУ новое публичное администрированиетАЭ;

тАЬполитика и политические сети тАУ институциональный анализ тАУ самоуправляемые сетевые структуры и коммуникационный менеджменттАЭ;

тАЬтеория гражданского общества и участвующей демократии тАУ социальный менеджмент тАУ принципы автономии и субсидиарности в современном управлениитАЭ.

Постараемся ответить на вопрос: чем объективно было вызвано реформирование административной системы в Европе и почему нам необходимо знакомство с европейским опытом формирования новой системы публичного администрирования?

Реформа публичного администрирования началась в Европе в 80-е гг. XX в. и была вызвана необходимостью усиления эффективности государства. Государство-нация тАУ эмблема политической истории всего ХХ в., стало стремительно терять свою экономическую и политическую мощь. Процесс ослабления государственного суверенитета усилился в начале нынешнего века, когда мир вошел в глобализацию, предполагающую интернационализацию не только экономики, но и политической, и публичной сфер, а также стремительное развитие новых информационных и коммуникационных технологий, формирующих глобальные сети производства, потребления и финансов.

тАЬКоммуникационная революциятАЭ во многом определила переход от индустриального общества к информационному обществу знаний. Феномены, родившиеся в наиболее передовых индустриальных обществах, определили глубокие трансформации в государственной власти, затронув сферу государственных функций, институционального устройства, социальной базы, суверенитета, автономии и политической легитимности. Современные государства в условиях глобализации столкнулись со множеством сложных выборов и перед ними встала проблема: каким образом открыть новые формы существования государственной модели, чтобы примирить исторические завоевания демократического и правового государства с новыми подходами к модернизации публичного администрирования, [c. 33] исходящими из так называемой тАЬмодели рынкатАЭ, становящейся в условиях глобализации практически всеобщей.

Возрастающее значение публичного администрирования призвано было гарантировать социальное благополучие и повысить эффективность государственного управления. К концу 90-х гг. ХХ в. в научный обиход прочно вошло представление о смене парадигм государственных моделей. Наметился переход от так называемого тАЬпозитивного государстватАЭ (или тАЬгосударства-интервентатАЭ, активно проникающего в разные сферы деятельности и подчиняющего их себе) к тАЬрегулирующему государствутАЭ, ключевым инструментом которого стала тАЬвыработка правилтАЭ. Государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере.

Множество операциональных потребностей современного общества тАУ высоко фрагментированного и дифференцированного тАУ вызвали представление о государстве как о тАЬдинамическом катализаторетАЭ, которое отнюдь не означало защиту концепции тАЬминимизации государстватАЭ, но допускало, что ряд функций государства, прежде всего, финансовая, а также функции кадрового продвижения и регулирования будут доминировать над такими традиционными функциями, как производство и распределение благ и предоставление услуг обществу.

Все эти изменения были направлены на преодоление противоречий в отношениях между государством и обществом. В результате государство получило возможность тАЬвоспроизвестисьтАЭ на новой плюралистической основе, обладая способностью адаптации к каждому частному контексту социальной жизни. тАЬОбновлениетАЭ, тАЬоткрытиетАЭ тАЬвторое рождение государстватАЭ происходило тремя основными путями:

тАУ через децентрализацию компетенции государства и передачу части ее локальным сообществам;

тАУ через передачу задач общественных служб, подчиненных государству, гражданским общностям;

тАУ через разбюрокрачивание и рационализацию руководства и управления большими социальными службами (см.: [12, p. 20]).

В 80-е гг. ХХ в. в США и Великобритании доминировала концепция тАЬминимизациитАЭ государства. В Восточной Европе и СССР в этот период назревал кризис тАЬгосударственного социализматАЭ. В этих условиях западные правительства приняли во внимание социальные последствия возможного экономического кризиса и осуществили определенные меры по тАЬструктурированию обществатАЭ таким образом, чтобы увеличить прозрачность и ответственность правительств при одновременном усилении общественного участия граждан.

Новая концепция управления рождается как выражение политического процесса, в котором власть уже не концентрируется в централизаванной и сильной государственной машине, а распределяется в широком институциональном веере от правительственных и субнациональных структур (локальных и региональных) до многочисленных групп частного сектора экономики, а также гражданского общества с его неправительственными организациями и собственно гражданами. В этом интерактивном процессе (т.е. процессе, осуществляемом совместно с другими акторами) исполнения властью своих обязательств (а власть никто не освобождал от ее традиционных [c. 34] исполнительных, законодательных, судебных обязанностей), границы между обществом и частным сектором постоянно моделировались. Власть осознавала, что она может действовать, только разделяя свою власть с другими участниками диалога (так называемыми интерлокуторами), и поддерживать свою центральную позицию лишь для координации действий различных акторов, между которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляются взаимные влияния посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются элементы государственные, негосударственные, национальные и глобальные.

Понятие тАЬновое управлениетАЭ оказалось, таким образом, связано с рефлексией над более эффективными и действенными способами управления государством и обществом в универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и коммуникационным.

На рубеже веков произошла исчерпанность традиционных форм публичных действий, основанных на жестком администрировании, строгой иерархии, централизации, дотационных ресурсах и т.п. Это привело к тому, что возникли более адаптированные модели поведения государства. Государство становится все более маневренным; оно как бы тАЬотстраняетсятАЭ, отказывается от части своей власти и действует в сетях со своими партнерами. В свою очередь, такой тАЬманевртАЭ позволяет государству поставить на службу обществу ресурсы и экспертизу многообразных политических и экономических субъектов; привлечь разнообразные тАЬспособноститАЭ действующих акторов и реализовать совместные проекты, разделяя с другими субъектами ответственность за принятие решений, вырабатываемых в совместном процессе интерактивного приспособления друг к другу. В конечном счете данный процесс совершается в интересах каждого конкретного государства, его институциональной среды и культуры.

Движение от тАЬгосударства-опекунатАЭ к тАЬгосударству-партнерутАЭ есть эволюция, продиктованная необходимостью выработки новых публичных действий. Эта эволюция дает возможность уникального использования власти, возложенной некогда на государство, и объективно ведет власть к действиям в соответствии с интересами людей.

Эта эволюция в социальном плане позволяет осуществить путь от тАЬиерархическоготАЭ государства, представленного некогда в классической парламентаристской модели, присущей большинству государств западной Европы, к так называемой тАЬрецептивнойтАЭ модели государства, являющейся плодом политических дебатов с начала 1980-х годов.

Политическая задача тАЬрецептивнойтАЭ модели состоит в том, чтобы гарантировать ответственность системы перед конкретными требованиями граждан. Поэтому базовая ориентация общественных организаций направлена в первую очередь на граждан, а базовый организационный принцип может быть обозначен как тАЬbottom-upтАЭ, т.е. тАЬнеисчерпаемость, бесконечность преобразованийтАЭ (см.: [12, p. 21]).

Разумеется, модели нового управления могут быть рассмотрены как идеальные типы в веберовском понимании. В реальности такие тАЬчистые формытАЭ не встречаются. Но когда мы обращаемся к общественному сектору, отмеченному диверсификацией моделей современного управления, мы можем встретить на нем различные элементы публичного сектора, которые могут функционировать и направляться в соответствии с различными принципами упомянутых выше типов государств тАУ тАЬиерархическоготАЭ или тАЬрецептивноготАЭ. [c. 35]

В тАЬрецептивномтАЭ государстве публичная администрация не рассматривает граждан только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, которые выбирают для себя те или иные службы на основе предоставляемой информации. В таком государстве граждане не являются и клиентами, на которых можно оказывать влияние через каналы коммуникации. В тАЬрецептивномтАЭ государстве граждане рассматриваются как активные члены общества, обладающие правами и обязанностями, которым открыта администрация, прежде всего для того, чтобы дать возможность войти в процесс выработки публичной политики через усиление средств воздействий, которые превращают простых граждан в уполномоченных, благодаря чему они могут принять участие в процессе производства как со-производители (см.: [12, p. 22]).

В публичном администрировании недостаточно усиливать информацию о тех или иных действиях администрации, надо не забывать и о конкретизации формальных целей и об их предполагаемой эффективности, что во многом зависит от тАЬдемократической чувствительноститАЭ граждан. Необходимость взаимодействия между публичной администрацией и гражданами основана как на обмене информацией, так и на непосредственном, прямом внедрении граждан в процесс тАЬделания политикитАЭ. Администрация в этих условиях выполняет функцию посредника тАУ тАЬмодераторатАЭ тАУ между интересами различных организаций, групп, участвующих граждан.

С 1980-х гг. на Западе существует представление, что применение подходов, разработанных в теории управления к публичному администрированию, может усилить теории гражданского общества. В этой связи обращает на себя внимание модель нового публичного менеджмента, которым граждане могут овладеть в процессе административного вовлечения каждого в публичную политику. Для западных обществ крайне важно сочетание механизмов работы рынка с ценностями гражданского общества. Дело в том, что модель современного европейского государства, которая лежит в основе политико-административной организации Западной Европы, была создана на базе публичного администрирования, опирающегося на демократические ценности и правовое государство. На протяжении всего ХХ в. тАУ периода, когда в Европе утвердилась модель тАЬгосударства-интервентатАЭ, тАУ не стихали споры о структуре административной системы, ее отношениях с политикой и экономикой, однако принципиальный концепт автономии личности и правового государства не подвергался сомнению.

Административная организация в западных парламентских демократиях была такова, что публичное администрирование обыкновенно подчинялось политической власти. Вопрос отношений между администрацией и политикой всегда был достаточно сложен, но постепенно в этом споре выигрывало нечто более значимое: информационно-коммуникативные технологии. Получив в свои руки особую технологическую компетенцию, административный аппарат стал претендовать на все более активное вхождение в область политики, но оказался неспособен к доминированию в силу возрастающей сложности и комплексности публичного управления. Трансформации в структуре государства, призванные заместить формы классического интервенционизма регулятивными функциями, а также диверсификация традиционных форм публичных действий и в конечном счете, децентрализация власти, наложили отпечаток на все ранее известные способы действия администрации и призвали ее к демонтажу многих организационных инструментов и схем, составляющих основу традиционного администрирования, а также к актуальной дискуссии по поводу функций государства и средств их реализации. [c. 36]

Административная машина тАУ громоздкая и неэффективная тАУ стала предметом острых дискуссий в Европе и Америке на протяжении последних двух десятилетий ХХ века. В этих дискуссиях приняли участие практически все европейские правительства, независимо от их идеологической матрицы тАУ либеральной, христианско-демократической, консервативной, социалистической, социал-демократической или коллегиальной. Рост административной активности тАУ от публичной, полупубличной до частной и приватной тАУ заставил власть отказаться от традиционного иерархического администрирования. Проводимые реформы были мотивированы следующими структурными причинами:

тАУ тяжестью социальных расходов государства и последующим увеличением издержек в общественном секторе;

тАУ сложностью функционирования административной машины;

тАУ изменением ожиданий и ростом требований граждан;

тАУ новыми тенденциями, обусловливающими трансформацию структуры государства, менее централизованного, с более подвижной и прозрачной структурой власти (см.: [12, р. 23тАУ24]).

Реформы необходимо было адаптировать к публичному сектору. Анализ реформ публичного администрирования показывает наличие трех взаимодополняемых подходов со стороны правительства:

1) правительства ищут пути освобождения от своих обязательств по услугам населению, переводя их в третичный сектор с ресурсом приватизации;

2) правительства ищут возможность осуществить тАЬполитику рационализациитАЭ, которая приведет к увеличению продуктивности публичной бюрократической администрации (в большей или меньшей степени);

3) правительства делают упор на инновации, ищут пути для реализации новых методов руководства общественными делами.

Во многих европейских странах реформы представляли и представляют определенную конвергенцию принципов: так, все реформы в той или иной степени предполагают децентрализацию, внедрение моделей теории управления; все реформы приветствуют модели гражданского общества, основываются на таких принципах, как продуктивность, действенность, эффективность, контроль за общественными расходами, прозрачность, рост политического демократического контроля и участия граждан. Прежние структуры публичного администрирования в настоящее время изменяются под сильным влиянием, прежде всего, технологической компоненты. Административная модернизация находится под сильным воздействием информационно-коммуникативных технологий. В результате тАЬбюрократическая организационная парадигматАЭ постепенно ведет к новой тАЬпостбюрократическойтАЭ организационной парадигме, адаптированной к тАЬтретьей волнетАЭ А. Тоффлера, в которой так важна подвижность и маневр.

Общая тенденция изменений направлена на рождение новых организационных моделей с органическими структурами, постоянно адаптирующимися к новым ситуациям, новаторскими, чувствительными к изменениям, в которых принимаются децентрализованные, но в то же время сообщающиеся решения. Одновременно звучат призывы ко все большей автономии и ответственности всех взаимодействующих субъектов. Указанные процессы предполагают изменение информационных систем, систем контроля и наблюдения, а также распределение объема власти и полномочий между руководителями и подчиненными. Иерархический принцип, связанный с концентрацией власти на самом верху бюрократической пирамиды, постепенно теряет свое значение. [c. 37]

Разумеется, бюрократические о

Вместе с этим смотрят:

"Держава" Платона

Presidential еlections in the USA

РЖсторiя i теорiя полiтичних партiй

РЖсторiя свiтовоi полiтичноi думки

Административно-территориальное деление России, его изменение с течением времени. Проблемы и перспективы изменения деления страны